МИНИСТЕРСТВО ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ВСЕРОССИЙСКИЙ НАУЧНО-ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ ИНСТИТУТ
(ВНИИ МВД России)
На правах рукописи
УДК 351.74
ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПАСПОРТНО-
ВИЗОВОЙ СЛУЖБЫ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12.00.02. - конституционное право;
государственное управление; административное право;
муниципальное право.
Д И С С Е Р Т А Ц И Я
на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель:
доктор юридических наук,профессор
Москва - 1996

- 2 -
СОДЕРЖАНИЕ
Стр.
ВВЕДЕНИЕ............................................ 3 + 0- + 13
ГЛАВА I. Роль и место паспортно-визовой службы
+в с 0истеме МВД Российской Федерации + 0...... +14 0 - 113
1. Сущность паспортно-визовой работы и + ее
становление в органах внутренних дел
России .................................. +14 0 - 37
- 13 -
докладывались во время работы секций Всероссийской научно-практи-
ческой конференции "Обеспечение безопасности иностранных граждан",
прошедшей 29 марта 1995 г. в Академии МВД России, на научной кон-
ференции адъюнктов и соискателей "Вопросы совершенствования право-
охранительной деятельности органов внутренних дел" 20 апреля 1995
г. в Московской высшей школе милиции МВД России, и нашли отражение
в трех опубликованных научных статьях.
_Выводы и предложения ., полученнЁ @

до 62,7%. Многие из них незаконно находятся на территории России
длительное время, изыскивая средства к существованию через совер-
шение правонарушений.
Отмечается тенденция к использованию гражданами развивающихся
государств свободно получаемых им в российских консульствах тран-
зитных виз для проезда через территорию России для незаконного из-
менения маршрута следования и закрепления в нашей стране. Этому же
способствует наличие "прозрачных границ" со стороны СНГ, через ко-
торые иностранцы свободно проникают в Россию.
Следует особо подчеркнуть, что иностранные граждане все чаще
совершают на территории России самые различные уголовные и эконо-
мические преступления, в том числе создают новые или вступают в
уже имеющиеся организованные преступные сообщества. Наблюдается
повышение интереса международных преступных сообществ к перемеще-
нию своей деятельности на территорию России и освоению здесь высо-
корентабельных сфер криминального бизнеса.
Наконец, не снят с повестки дня вопрос проникновения на нашу
территорию шпионов, диверсантов и террористов. Причем, ослабление
пограничного контроля и паспортно-визового режима создает для это-
го благоприятные условия.
Все вышеназванные проблемы носят острый характер и требуют
своего разрешения на внутри и межгосударственном уровнях. Сегодня
законодательство России последовательно приводится в соответствие
с международными нормами в области обеспечения прав и свобод чело-
века. В частности, право на свободу передвижения уже стало для

- 6 -
российских граждан реальностью 51 0.
Однако этот позитивный процесс повлек за собой и определенные
негативные побочные процессы. Прежде всего это выразилось в росте
бродяжничества, ставшего одним из серьезнейших криминогенных фак-
торов в крупных городах и транспортных узлах России.
Осуществленные за последнее время развитие законодательной
базы правоохранительной деятельности, совершенствование ведомс-
твенной нормативной базы, упорядочение структурного построения
системы МВД России способствовали концентрации усилий органов и
учреждений внутренних дел и внутренних войск на основных направле-
ниях их оперативно-служебной деятельности, создали объективные
предпосылки для полного задействования внутренних резервов и нере-
ализованных возможностей системы, особенно в управленческой сфере,
включая обеспечение эффективной координации и взаимодействия всех
служб и подразделений.
Это в полной мере относится и к Паспортно-визовой Службе (да-
лее - ПВС) МВД России, которая была организована на основании пос-
тановления Правительства России от 15 февраля 1993 года N 124 в
________________________________________
51 0 В 1992 году вступили в силу новый Закон Российской Федера-
ции"О гражданстве Российской Федерации" от 28 ноября 1991
года, Указ Президента "О внесении изменений и дополнений в
Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Рос-
сийской Федерации" от 27 декабря 1993 года N 2299 и Поста-
новление Правительства Российской Федерации "О временных
документах, удостоверяющих гражданство Российской Федера-
ции" от 9 декабря 1992 года N 950.

- 7 -
результате реорганизации управлений (отделов) виз и регистраций и
паспортной работы, а также паспортных отделений (паспортных сто-
лов) и отделений (групп) виз и регистраций органов внутренних дел.
ПВС является центральным звеном действующей в стране системы
осуществления контроля пребывания в России иностранных граждан,
обеспечения заграничных поездок российских граждан, а также реше-
ния вопросов гражданства. Причем ее административная деятельность
в этой области весьма обширна.
Основной задачей ПВС является защита прав и свобод российских
граждан и находящихся на территории Российской Федерации иностран-
ных граждан и лиц без гражданства, их передвижения и выбора места
жительства, выезда за пределы России и въезда на ее территорию.
Паспортно-визовая служба также осуществляет регистрацию
иностранных граждан, пребывающих на территории России, оформление
и выдачу им разрешений и документов на въезд, проживание и выезд,
а также участвует вместе с другими службами МВД России в обеспече-
нии контроля за соблюдением иностранцами установленных для них в
период пребывания на территории Российской Федерации правил.
В силу своего специфического функционального предназначения
данная служба, во-первых, является самостоятельным структурным
звеном системы МВД России (что нашло свое отражение в Концепции
развития системы органов внутренних дел и внутренних войск МВД
Российской Федерации на период до 2005 года, одобренной Президен-
том Российской Федерации Б.Н.Ельциным 13.02.96 года), во-вторых,
играет важную роль в единой системе профилактики, предупреждения и
раскрытия преступлений, охраны общественного порядка и обеспечения
общественной безопасности органами внутренних дел.

- 8 -
Согласно Положения о Паспортно-визовой службе МВД России (ут-
верждено приказом МВД России N 124 от 22 марта 1993 года), взаимо-
действие с другими службами и подразделениями органов внутренних
дел является необходимым условием повышения эффективности исполь-
зования ее возможностей в сфере борьбы с преступностью.
Это обстоятельство придает особую актуальность задаче совер-
шенствования традиционных и поиска новых форм и методов деятель-
ности паспортно-визовых аппаратов органов МВД.
Между тем, многие актуальные проблемы, связанные с совершенс-
твованием работы ПВС МВД России, до настоящего времени остаются
малоисследованными. Соответствующий зарубежный опыт, а также нара-
ботанная отечественная практика функционирования службы до сих пор
не подвергался глубокому научному анализу на уровне монографичес-
кого исследования.
Отдельные вопросы совершенствования правовых и организацион-
ных основ деятельности паспортно-визовых аппаратов исследовались,
например, в работах А.М.Арбузкина, О.Ф.Мураметса, М.М.Богуславско-
го, А.А.Рубанова, Л.Н.Галенской, Н.П.Ерилина, А.А.Михайлова,
С.В.Парфенова, М.А.Шарипова и других авторов. Однако предыдущие
исследователи главное внимание уделили анализу правового статуса
иностранных граждан и освещению отдельных аспектов деятельности
органов внутренних дел по обеспечению правопорядка в местах пребы-
вания иностранных граждан. К тому же большинство работ данного
плана в значительной мере устарело и не отвечает современным рос-
сийским реалиям.
В частности, с учетом положений Концепции развития системы
МВД России требуют теоретического переосмысления и дополнительной

- 9 -
научной проработки многие вопросы правового и организационно-мето-
дического обеспечения деятельности ПВС.
Вышеизложенное и обусловило выбор темы настоящего диссертаци-
онного исследования, а также его научную новизну и практическую
значимость.
_Объектом исследования . являлась паспортно-визовая служба орга-
нов внутренних дел Российской Федерации.
_Предметом исследования . выступали такие стороны названного
объекта, как нормативная база деятельности паспортно-визовой служ-
бы; ее организационное построение, материально-техническое, инфор-
мационное, кадровое и иное обеспечение; практика (формы и методы)
деятельности в области борьбы с административными правонарушениями
и преступлениями; взаимодействие с различными службами органов
внутренних дел, а также с другими органами государственной власти
и управления; информационно-справочная работа паспортно-визовой
службы; освещение объекта исследования в научных и иных источни-
ках, включая управленческие документы.
С учетом вышеизложенного _цель . данной диссертационной работы
состояла в совершенствовании правового регулирования и организации
практической деятельности паспортно-визовой службы МВД России на
основе разработки и внедрения в практику комплекса научно-обосно-
ванных предложений и рекомендаций.
Для достижения этой цели автором были поставлены и решены
следующие _научно-исследовательские задачи .:
определены роль и место паспортно-визовой службы в системе
МВД России, в том числе выделены основные исторические этапы ее
становления;

- 10 -
осуществлен сравнительно-правовой анализ ее нормативно-право-
вой базы, выделены имеющиеся здесь пробелы и упущения;
проанализирована специфика и иерархия основных функций-задач
ПВС, а также ее организационно-структурное построение;
критически проанализирован соответствующий зарубежный опыт с
позиций целесообразности и возможностей его использования в дея-
тельности МВД России;
исследована практическая организация и функционирование под-
разделений паспортно-визовой службы МВД Российской Федерации на
различных уровнях управления, выявлены имеющиеся проблемы, упуще-
ния и типичные недостатки, аргументированы конкретные предложения
и рекомендации по их устранению;
даны научно-обоснованные предложения по совершенствованию
правового регулирования, организации и практики деятельности пас-
портно-визовой работы с учетом соответствующего зарубежного и пе-
редового отечественного опыта.
При подготовке диссертации были использованы такие _методы . на-
учного анализа, как исторический, сравнительно-правовой, статисти-
ческий. Применялись также методы проведения конкретных социологи-
ческих исследований (опроса, анкетирования, контент-анализа и
др.). В ходе подготовки диссертации в ряде ГУВД и УВД было проан-
кетировано 217 сотрудников различных служб органов внутренних дел;
свыше 200 граждан. Были изучены соответствующие правовые и научные
источники, в том числе зарубежные.
_Научная новизна . диссертации заключается в том, что в ней
впервые дана комплексная оценка существующей в органах внутренних
дел паспортно-визовой службы; критически проанализировано решение

- 11 -
законодателя о передаче функций ОВИР Федеральной миграционной
службе; обоснованы конкретные предложения по совершенствованию
правового регулирования деятельности паспортно-визовой службы, ре-
ализация которых, по мнению автора, будет способствовать улучшению
ее функционирования.
_На защиту выносятся следующие основные положения .:
выводы, полученные по результатам общего анализа ситуации в
области правового регулирования, организации и деятельности пас-
портно-визовой службы органов внутренних дел Российской Федерации;
оценка роли и места паспортно-визовой службы в системе орга-
нов внутренних дел, как совокупность правовых норм, регламентирую-
щих порядок действия на территории Российской Федерации паспорт-
но-визовых режимов, а также как особый вид деятельности компетент-
ных органов государственного управления, направленный на обеспече-
ние этих режимов, охрану конституционных прав граждан, борьбу с
преступностью и обеспечение общественной безопасности;
аргументация выделенных автором ключевых проблем совершенс-
твования практики организации и деятельности паспортно-визовой
службы по ведущим направлениям реализации ее функций;
конкретные предложения по совершенствованию нормативного ре-
гулирования, организационного обеспечения: материально-технической
и информационной базы деятельности паспортно-визовой службы.
_Теоретическая и практическая значимость диссертации . заключа-
ется, прежде всего, в конкретных предложениях соискателя по совер-
шенстванию правового регулирования, организации и деятельности
паспортно-визовой службы органов внутренних дел. Работа имеет тео-
ретическое и прикладное значение в связи с тем, что в ней впервые

- 12 -
на диссертационном уровне дается обоснование наличия в органах
внутренних дел паспортно-визовой службы, как совокупности правовых
норм, регламентирующих порядок действия на территории Российской
Федерации паспортно-визовых режимов, а также как особого вида дея-
тельности компетентных органов государственного управления, нап-
равленного на обеспечение этих режимов, охрану конституционных
прав граждан, борьбу с преступностью и обеспечение общественной
безопасности.
Значимость результатов исследования обуславливается его но-
визной, критическим подходом к оценке действующего законодательст-
ва и ведомственной нормативной базы, а также практике их примене-
ния, прогностическим характером многих выводов диссертанта, апро-
бированностью основных положений работы на практике и в науч-
но-исследовательской деятельности.
Выводы и рекомендации соискателя прошли _апробацию . в Конститу-
ционном Суде Российской Федерации, в Паспортно-визовом управлении
МВД России при подготовке: проекта Закона Российской Федерации "О
правовом статусе иностранных граждан и лиц без гражданства в Рос-
сийской Федерации", Сборника нормативных актов по вопросам пребы-
вания в России иностранных граждан и лиц без гражданства, Аналити-
ческой справки о ходе реализации миграционной политики в Российс-
кой Федерации; в научно-исследовательской работе ВНИИ МВД Российс-
кой Федерации при подготовке проектов Кодекса Российской Федерации
об административных правонарушениях, Инструкции об организации
производства по делам об административных правонарушениях в орга-
нах внутренних дел.
Основные выводы, полученные автором в процессе исследования,

- 13 -
докладывались во время работы секций Всероссийской научно-практи-
ческой конференции "Обеспечение безопасности иностранных граждан",
прошедшей 29 марта 1995 г. в Академии МВД России, на научной кон-
ференции адъюнктов и соискателей "Вопросы совершенствования право-
охранительной деятельности органов внутренних дел" 20 апреля 1995
г. в Московской высшей школе милиции МВД России, и нашли отражение
в трех опубликованных научных статьях.
_Выводы и предложения ., полученнFILE0000_DD Lp{# X FILE0001_DD Lp{#л
в деятельности органов, обл FILE0002_DD Lp{#м
FILE0003_DD Lp{#н
FILE0004_DD Lp{#п
FILE0005_DD Lp{#-
ийской Федерации, совершен FILE0006_DD Lp{#-
FILE0007_DD Lp{#-
FILE0008_DD Lp{#¦
FILE0009_DD Lp{#+
FILE0010_DD Lp{#¦
FILE0011_DD Lp{#¦
FILE0012_DD Lp{#¬
FILE0013_DD Lp{#¬
ия эффективности деятельно FILE0014_DD Lp{#¦
FILE0015_DD Lp{#¬
FILE0016_DD Lp{#-
FILE0017_DD Lp{#-
FILE0018_DD Lp{#-
FILE0019_DD Lp{#¬
FILE0020_DD Lp{#L
вания. Работа выполнена на 1 FILE0021_DD Lp{#+
и состоит из введения, двух FILE0022_DD Lp{#T
FILE0023_DD Lp{#+
FILE0024_DD Lp{#-
FILE0025_DD Lp{#+
FILE0026_DD Lp{#¦
- 14 -
ТО
2РОЛЬ И МЕСТО ПАСПОРТНО-ВИЗОВОЙ СЛУЖБЫ


2












титута наш













права









В на

ляют

















дел. Минск, 1981. С.13.

- 16 -
авторов едины в определении целенаправленности паспортной системы
- обеспечение порядка учета и регулирования передвижения граждан.
Эта же позиция прослеживается и в юридическом энциклопедичес-
ком словаре, где паспортная система рассматривается как "совокуп-
ность правил, устанавливающих порядок учета и регулирования перед-
вижения граждан посредством введения единых документов, удостове-
ряющих личность,- паспортов, их прописки, регистрации и выписки,
а также адресно-справочной работы" 51 0.
Признавая право каждого из приведенных авторов на собственную
точку зрения, тем не менее сразу же отметим:
а) устарелость отдельных позиций приведенных дефиниций.
Так, например, институт прописки фактически утратил свое зна-
чение с принятием Закона Российской Федерации "О праве граждан
Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребыва-
ния и жительства в пределах Российской Федерации".
Более того, в связи с принятием вышеназванного закона, на наш
взгляд, вообще более верным было бы заменить понятие "паспортная
система" понятием "система регистрационного учета населения".
б) то обстоятельство, что ни одна из них не включает в пас-
портную систему субъекты реализации соответствующих норм и правил,
а это представляется необходимым, так как любые правовые предписа-
ния остаются просто на бумаге без соответствующих механизмов их
проведения в жизнь.
Что же касается визовой 5 0 работы, то она традиционно связыва-
____________________________________________________________
51 0 См.: Юридический энциклопедический словарь. М., 1984.
С.243.

- 17 -
ется с деятельностью уполномоченных на то государственных органов
по выдаче разрешений на въезд и выезд из страны. Причем эти же ор-
ганы, как правило, осуществляют контроль за проживанием на терри-
тории государства иностранцев и лиц без гражданства 51 0.
Возвращаясь к понятию "паспортно-визовая система" заметим,
что отсутствие в науке административного права соответствующей
четко выраженной дефиниции, на наш взгляд, связано прежде всего с
тем, что до недавнего времени паспортная и визовая работы в орга-
нах МВД были разведены по различным службам органов внутренних
дел, соответственно не смыкались и теоретические разработки.
В этой связи проведем краткий научный анализ становления и
развития этой работы в органах внутренних дел России.
В дореволюционной России попытки установления контроля за пе-
редвижением коренного населения и иностранцев с помощью их регист-
рации путем выдачи паспортов и иных документов, идентифицирующих
личность, отмечаются с ХIII века, когда в Новгородских летописях
впервые стали упоминаться так называемые "проезжие грамоты".
Позже, с развитием крепостного права, когда возникла необхо-
димость ограничения внутреннего передвижения значительной части
населения, были введены новые документы идентификации личности, в
том числе - паспорта. Причем, вводились и соответствующие паспорт-
ные ограничения.
____________________________________________________________
51 0 Понятие виза определяется как официальная отметка в пас-
порте о разрешении на въезд в данное государство, проезд
или выезд из него. См.: Советский энциклопедический сло-
варь// Под ред. А.М.Прохорова. М.,1987. С.219.

- 18 -
Так, Указом Петра I от 1714 года лица, не имеющие при себе
паспорта или так называемого "проезжева" или "прохожего" письма,
признавались за "недобрых людей". Уставом о паспортах и беглых
1833 г. предусматривались особые паспорта переездов для имущих
классов и сословий (дворян,духовенства, чиновников и купцов). Для
неимущих же - были установлены отдельные документы (билеты), кото-
рые к тому же получить было очень трудно из-за препятствий, чини-
мых полицейскими аппаратами.
Постепенно в России сложилась достаточно стройная паспортная
система, предусматривающая установление жесткого полицейского
контроля за проживанием и передвижением населения с введением ог-
раничений для его отдельных категорий.
Одновременно возникла и достаточно эффективная система выдачи
разрешений на въезд и выезд из Российской Империи, реализация ко-
торой также осуществлялась министерством внутренних дел 51 0.
После Октябрьской революции порядок первоначально была сдела-
на попытка отменить какие-либо ограничения на передвижение населе-
ния, то есть упразднить паспортную систему в ее общепринятом на
тот период времени виде.
В частности, на это был направлен Декрет ВЦИК и СНК "Об унич-
___________________________________________________________
51 0 Более подробно этот вопрос исследован, например, в рабо-
тах: Хоботова А.Н. Организационные правовые основы развития
паспортной системы СССР (1917-1980)// Автореф. дисс...
канд.юрид. наук. М., 1983 ; Шарипова М.Х. Организацион-
но-правовые основы деятельности ОВИР МВД,УВД// Автореф.
дисс... канд. юрид. наук. М., 1992. и в др.

- 19 -
тожении сословий и гражданских чинов" 51 0 от 11 ноября 1917 года, ко-
торым было установлено единое общее гражданство Российской Респуб-
лики и отменен дореволюционный институт паспортной системы.
Однако в последствии, когда перед новой властью остро встала
задача всеобщей трудовой повинности, возникла и необходимость зак-
репления населения по месту жительства и введения контроля за пе-
редвижением граждан.
25 июня 1919 г. ВЦИК приняла декрет "О введении трудовых кни-
жек в городах Москве и Петрограде", согласно которому все граждане
РСФСР, достигшие 16-летнего возраста были обязаны иметь трудовые
книжки, служащие удостоверением личности на территории республики.
Однако такие трудовые книжки были введены не везде, а лишь в неко-
торых губерниях, что усложняло контроль за передвижением граждан
из одной губернии в другую.
На наш взгляд, именно в этой связи приказом Главного Управле-
ния Советской рабоче-крестьянской милиции от 1 ноября 1920 г. была
объявлена инструкция о порядке выдачи паспортов и временных свиде-
тельств.
Таким образом, фактически была возрождена паспортная система.
В мае того же года по решению межведомственной комиссии
представителей НКВД на милицию было возложено осуществление декре-
тов, постановлений и распоряжений органов власти, регулировавших
пребывание иностранных граждан в пределах РСФСР. При Главном Уп-
равлении милиции в Москве и Петрограде были образованы иностранные
____________________________________________________________
51 0 См.: Собрание узаконений и распоряжений правительства
РСФСР, 1917, N 3. Ст.31.

- 20 -
подотделы 51 0, которые вели учет иностранцев, постоянно или временно
проживающих на территории РСФСР, выдавали виды на жительство, го-
товили документы о приеме в гражданство.
После окончания гражданской войны, по мере установления дип-
ломатических отношений советского государства с другими странами,
развития торговли и гуманитарных контактов, значительно увеличился
объем пересечений государственной границы РСФСР. В этой связи была
поставлена задача такого механизма государственного контроля въез-
да-выезда, который мог бы обеспечить эффективную защиту существую-
щего строя от внешних воздействий и одновременно воспрепятствовал
бы несанкционированным выездам собственных граждан за рубеж.
Важным правовым актом этой направленности явился декрет СНК
РСФСР от 20 мая 1922 года "О выезде за границу граждан РСФСР и
иностранцев", установивший различный порядок получения разрешений
на выезд за границу для граждан РСФСР и иностранных граждан 52 0.
Поскольку для персонального учета населения требовался единый
удостоверяющий личность документ, 20 июня 1923 года ВЦИК и СНК
РСФСР издал декрет "Об удостоверении личности", которым все преж-
ние документы, дающие право на передвижение по территории РСФСР,
объявлялись недействительными, граждане, пребывающие из-за грани-
цы, могли получить удостоверение на основании паспорта, полученно-
го ими от полномоченного представительства РСФСР в соответствующей
стране.
___________________________________________________________
51 0 См.: Желудкова Т.И. Деятельность советской милиции по охра-
не общественного порядка. М., 1979. С.12.
52 0 См.: Желудкова Т.И. Указ. соч. С. 25.

- 21 -
В дополнение и развитие декрета "Об удостоверении личности"
СНК РСФСР принял декрет "О прописке граждан в городских поселени-
ях", которым было положено начало организации учета передвижения
населения в городах 51 0, где, в частности, была установлена обязан-
ность каждого лица, прибывшего в город на срок свыше трех суток,
сообщить об этом домоуправлению дома, гостиницы и т.д. При этом
для прописки необходимо было предъявить один из документов: удос-
товерение личности, профсоюзный билет, справку с места работы.
Иностранные граждане должны были предъявить вид на жительство.
Заметим, что первоначально функции прописки реализовывались
местными исполнительными органами. Однако Постановлением СНК СССР
от 4 октября 1935 г."О передаче в ведение НКВД и его местных орга-
нов иностранных отделов и паспортных столов исполнительных комите-
тов" 52 0 было положено начало созданию в Главном Управлении милиции,
в управлениях республик, краев, областей паспортных столов и групп
виз и регистраций иностранцев (ОВИР).
ОВИР выполняли функции по ведению персонального учета всех
проживающих в СССР иностранных граждан, а также проживающих за
границей граждан СССР; выдавали иностранцам документы на право
проживания в СССР и визы на выезд; принимали и оформляли заявления
иностранцев о приеме в советское гражданство; осуществляли надзор
за соблюдением иностранцами правил проживания и передвижения по
___________________________________________________________
51 0Собрание узаконений и распоряжений правительства
РСФСР, 1925, N28. Ст.128.
52 0 ЦГАОР СССР. Ф.9415. ОП.3. Д.1401. Л.50. 123.

- 22 -
территории страны.
Неусыпное внимание в обозначенном периоде уделялось и совер-
шенствованию контроля за собственным населением, что рассматрива-
лось как важнейшая сфера деятельности органов государственного уп-
равления.
Можно утверждать, что к концу 30-х годов в стране сформирова-
лась единая паспортная система. Ее практическое претворение в
жизнь осуществлялось на основе Положения о паспортах 1932 г. и
постановления СНК СССР от 8 апреля 1933 г. "О выдаче гражданам
СССР паспортов на территории СССР" 51 0.
Устанавливалось, что все граждане СССР в возрасте до 16 лет,
постоянно проживающие в городах, рабочих поселках, районных цент-
рах обязаны были иметь паспорта. В местностях, где была введена
паспортная система, паспорт стал единственным документом, удосто-
веряющим личность. Паспорта выдавались органами милиции на три го-
да.
В документах того периода отмечалось, что проведенная паспор-
тизация позволила очистить города и поселки СССР от преступных
элементов и лиц, ведущих паразитический образ жизни, способствова-
ла укреплению общественного порядка.
1 сентября 1939г. Верховным Советом СССР был принят Закон "О
всеобщей воинской обязанности" 52 0, а 5 05 июня 1940 г. приказом Нарко-
мата обороны СССР объявлено руководящее правило 53 0, определившее за-
___________________________________________________________
51 0 Cобрание законодательства СССР, 1933, N 28. Ст.168.
52 0 Ведомости Верховного Совета СССР, 1939, N 32. Ст.23.
53 0 Архив ГУВД МО. Ф.111. Оп.35. д.1. л.467-491.

- 23 -
дачи милиции в области проведения воинского учета.
Во время войны важным мероприятием, направленным на укрепле-
ние паспортного режима, стало распоряжение СНК СССР от 11 ноября
1943 5 0г. N 5 021537, которое устанавливало, что при выписке граждан,
выбывающих по новому месту жительства, органы милиции делали от-
метки в паспортах путем проставления специального штампа.
Деятельность служб виз и регистраций в годы войны в основном
была связана с выявлением и учетом иностранных граждан, прибывших
вместе с эвакуированным населением, установлением среди них пере-
бежчиков.
В послевоенный период паспортная работа была в основном нап-
равлена на перерегистрацию населения, проживавшего на оккупирован-
ной территории, восстановление учета военнообязанных запаса, орга-
низацию адресно-справочной работы и т.д.
Важным этапом становления паспортной системы СССР стало при-
нятие Положения о паспортах 1953 года, которое затем неоднократно
дополнялось указами Президиума Верховного Совета СССР и постанов-
лениями правительства (в этом периоде паспортная система регламен-
тировалась более чем 30 нормативными актами).
Главной характеристикой паспортной системы рассматриваемого
этапа, а соответственно и деятельности ОВД по ее обеспечению, яв-
ляется наличие ограничений 51 0 5 0на выдачу паспортов отдельным катего-
____________________________________________________________
51 0 Подробнее см.: Парфенов С.В. Организационно-правовые осно-
вы паспортной системы в СССР: Дисс... канд. юрид. наук.
М., 1986.

- 24 -
риям граждан.
28 FILE0101_DD Lp{#
FILE0102_DD Lp{#
е о паспортной системе в СС FILE0103_DD Lp{#
FILE0104_DD Lp{#
FILE0105_DD Lp{#
FILE0106_DD Lp{#
FILE0107_DD Lp{#
FILE0108_DD Lp{#
ации было начато с 1 июля FILE0109_DD Lp{#
FILE0110_DD Lp{#
FILE0111_DD Lp{#¬
FILE0112_DD Lp{#
была призвана
обеспечить с хй режим проживания и передвиженхя по стране ино-
странцев и лиц без гражданства.
В 1 х955 г.г. в связи с общим сокрахением управленческого
аппаратахМВД СССР, подразделения ОВИР бхли реорганизованы в отде-
лених и группы и вошли в состав паспхртных отделений. ОВИР как са-
хостоятельные отделы были сохранхны только в УВД Мосгорисполкомахи
УВД Леноблгорисполкома.
х 19 июня 1959 г. Совет Министрхв СССР принял "Положение о въ-хезде в СССР и выезде из СССР".х В связи с упразднением Глахного управления милиции МВД СхСР
Постановлением Совета Министров от 13 января 1960 г. хии ре-
гистрации и учета иностранных граждан, а также офор хя разреше-
ний на выезд граждах СССР за границу были возложеныхна Комитет го-
сударственной безопасности СССР 51 0.
хбыло предоставлено право издахать нормативные документы
по вопросам въезда и выезда. Дл хта иностранных граждан и лиц
х_______________________________х____________________________
х 51 0 См.: Лунев А.Е., Кузхецов С.В. Паспортная система в хССР.
М., 1963. С.28.
х 25 -
без гражданства данным ведомством велась Всес хя алфавит-
но-справочная картхтека. На местах персональный ухет данной кате-
гории лиц осуществлялся местными органами хии.
После образования МООх СССР, в целях единого руководхтва ра-
ботой с иностранцами, в 1967 г. в МООП из КГБ был хеданы функ-
ции по выдаче гражханам разрешений на выезд за границу и въезд в
СССР по ча х делам, а также учету проживаюхих СССР иностранцев
и лиц без гражданства. В составе МОО л создан отдел виз и ре-
ги хий иностранцев, явившийся центхальным органом управления
этхй службой.
Самостоятельнах служба виз и регистраций (ВИР) в системе ми-
лиции дост пика своего развития в кон х-х годов, когда в
МВД СССР в хелом функционировало 35 отделовхи 45 отделений общей
численностью около 1300 человек.
х дальнейшем практика шла по пухи сокращения подразделений
ВхР, слияния их с паспортной службой и аппаратами охраны об х
венного порядка.
На деяхельность подразделений ВИР в этхм периоде особое влия-
ние окахало принятие первого общесоюзного законодательного акта, хлирующего основные вопросы прхвового положения иностранныххграждан и лиц без гражданства ( Закон СССР от 24 июня 1981 х"О
правовом положении иностранных граждан в СССР" 51 0).
В развитие данного закона 5 Совет Министров СССР 10 мая хг.
утвердил Правила пребывания иностранных граждан в СССР Правила
___________________________________________________________
51 0 Ведомости Верховного Совета СССР, 1981, N 26. Ст.836.
52 0 Собрание Постановлений СССР, 1984, N 2. Ст.112.

- 26 -
транзитного проезда через территорию СССР иностранных граждан.
Заметим, что правилами, а также Постановлением Правительства
России от 14 октября 1992 г. "О порядке приема и передвижения
иностранных граждан в Российской Федерации" до настоящего времени
руководствуются соответствующие подразделения МВД России в своей
работе по учету и выдачи разрешений на въезд в Российскую Федера-
цию и выезд из нее иностранных граждан и лиц без гражданства.
С 28 октября 1987 года до марта 1993 года общее руководство
деятельностью по выполнению правовых актов, регулирующих вопросы
выезда за границу и въезда в страну, а также правил пребывания
иностранных граждан в стране осуществляло МВД СССР через Управле-
ние виз и регистраций и паспортной работы ГУООП МВД СССР, в сос-
таве которого находился отдел виз и регистраций (ОВИР).
В марте 1993 года в системе МВД РСФСР была создана и начала
функционировать единая паспортно-визовая служба (приказ МВД РФ
N 124 от 22 марта 1993 года), как результат слияния двух самостоя-
тельных (до этого) подразделений: паспортного и визового.
Принципиально важным для понимания современной сущности пас-
портно-визовой работы, определения места паспортно-визовых подраз-
делений в системе МВД России является то обстоятельство, что Зако-
ном РСФСР "О милиции" от 18 апреля 1991 г. паспортные подразделе-
ния, а также подразделения виз и регистраций не были включены за-
конодателем в структуру милиции.
Пунктом 2 Постановления Верховного Совета РСФСР "О порядке
введения в действие Закона РСФСР "О милиции" предусматривалось,
что в течение 1991-1992 годов необходимо осуществить меры по пере-
даче в ведение других органов обязанностей милиции по выдаче пас-

- 27 -
портов, пропусков и разрешений на въезд в пограничную зону, осу-
ществлению прописки и выписки граждан и адресно-справочной работы;
по регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства, прибыва-
ющих на территории страны, выдаче им документов на право прожива-
ния, оформлению документов и разрешений на въезд в Россию и выезд
за границу.
Постановлением Правительства России 17 сентября 1992 года
N723 "Об организационных мерах по выполнению постановления Верхов-
ного Совета "О порядке введения в действие Закона "О милиции", в
частности, предусматривалась передача функций ОВИР в ведение Феде-
ральной миграционной службы. Конкретные мероприятия , связанные с
передачей другим органам ряда обязанностей милиции были предусмот-
рены приказом МВД России от 28 сентября 1992 года N 5 0343.
Заметим однако, что в силу различных обстоятельств , основны-
ми из которых прежде всего являются отсутствие материально-техни-
ческой базы и кадрового обеспечения такой передачи, предусмотрен-
ные меры не были реализованы 51 0.
По нашему мнению, сегодня и на ближайшую перспективу можно
снять вопрос передачи паспортно-визовых подразделений в другие ве-
домства, поскольку в одобренной Президентом Российской Федерации
Концепции развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД
России предусматривается их сохранение в структуре МВД по крайней
мере до 2005 года.
Мы не разделяем мнение тех авторов ( C.Г.Верещагин, Ю.П.Соло-
____________________________________________________________
51 0 См.: Кондрашов Б.П., Соловей Ю.П., Черников В.В. Российский
Закон о милиции. М., 1992. С.174.

- 28 -
вей), которые полагают, что в перспективе на базе паспортно-визо-
вой службы МВД России могли бы быть созданы аналогичные подразде-
ления в Федеральной миграционной службе, которая в полном объеме
занималась бы проблемами эмиграции, иммиграции, натурализации в
России ( по типу иммиграционной полиции США).
На наш взгляд , на сегодняшний день в России не имеется ни
одной государственной организации, которая могла бы без ущерба для
осуществления данной деятельности, взять на себя функции обеспече-
ния регистрационного учета российских граждан и режима пребывания
иностранных граждан и лиц без гражданства. Поэтому считаем вполне
обоснованным решение Правительства и МВД России о сохранении за
Министерством внутренних дел указанных функций. Тем более, что и
за рубежом ( Франция,ФРГ, Италия, Польша, Венгрия и др.) подобные
функции выполняют аналогичные органы.
В этой связи следует внести изменения в закон РСФСР "О мили-
ции", а именно нормативно закрепить место паспортно-визовой службы
в милиции общественной безопасности.
При этом, как вариант, возможно следующее распределение соот-
ветствующих подразделений по уровням управления.
Визовые подразделения (ОВИРы) рассматриваются в качестве фе-
деральных структур милиции общественной безопасности и финансиру-
ются полностью из федерального бюджета.
Паспортные подразделения могут формироваться на федеральном
уровне, в Субъектах Федерации и органах местного самоуправления,
финансироваться по смешанному принципу, но являться составными
звеньями единой службы милиции общественной безопасности МВД Рос-
сии.

- 29 -
Характерно, что в связи с процессами демократизации, станов-
ления российской государственности и внутренними миграционными по-
токами объемы паспортно-визовой работы значительно возросли. При-
чем, соответствующие подразделения оказались неподготовленными к
этому.
Так, в 1990 году органами внутренних дел было рассмотрено 5
млн.451 тыс.ходатайств о временном выезде за границу и въезде в
Россию (в 1989 5 0г.- 4 млн.46 тыс.ходатайств). О переезде на посто-
янное жительство в Россию в органы внутренних дел поступило 318
тыс. ходатайств ( в 1986 - 12,3 тыс., в 1987 - 28,2 тыс., в 1988 -
73,4 тыс., в 1989 - 158 тыс. ходатайств).
В 1995 году только по городу Москве было выдано 362 тыс.заг-
ранпаспортов для временного выезда и 6,5 тыс. загранпаспортов для
выезда на постоянное жительство.
По паспортным вопросам органы внутренних дел обеспечивают вы-
полнение законодательства о передвижении и выборе места жительства
российскими гражданами, сочетая эту работу с использованием воз-
можностей паспортной системы в борьбе с преступностью, а также
осуществлением гражданского розыска.
В этой связи в паспортные аппараты ежегодно обращается 51 0до 30
млн.человек; населению выдается около 4 млн. паспортов и более 100
тысяч пропусков и разрешений на въезд в пограничную зону; для ре-
гистрации по месту пребывания и по месту жительства и снятии с ре-
____________________________________________________________
51 0 См.: Паспортно-визовая служба МВД России // Информационный
бюллетень НЦБ Интерпола в Российской Федерации. 1993, N 5.
С.53.

- 30 -
гистрации обращается до 20 млн. граждан.
В перспективе ожидается значительный рост нагрузки на пас-
портные и визовые подразделения в связи с предстоящим обменом об-
щегражданских и заграничных паспортов.
В условиях значительного роста объема работы, при малочислен-
ных штатах и низкой технической оснащенности паспортно-визовых
подразделений в ряде мест стали создаваться очереди, нарушаться
сроки рассмотрения заявлений (особенно в крупных городах).
Разумеется, что в данном положении какие-либо глобальные ор-
ганизационные реформы в паспортно-визовой работе, особенно по ее
передаче в другие ведомства привели бы только к ухудшению положе-
ния.
Видимо именно поэтому Постановлением Совета Министров-Прави-
тельства Российской Федерации от 15 февраля 1993 г. N 5 0124 "О реор-
ганизации подразделений виз, регистраций и паспортной работы мили-
ции в паспортно-визовую службу органов внутренних дел" обязанности
по выдаче паспортов, осуществлению прописки и выписки граждан, ад-
ресно-справочной работы; регистрации иностранных граждан и лиц без
гражданства, пребывающих на территории Российской Федерации, выда-
че им документов на право проживания, оформлению документов и раз-
решений на въезд в Российскую Федерацию и выезд за границу; испол-
нению законодательства по вопросам гражданства было возложено на
паспортно-визовую службу органов внутренних дел.
Во исполнение данного постановления Приказом МВД России N 124
от 22 марта 1993 года "О реорганизации подразделений виз, регист-
раций и паспортной работы" для обеспечения паспортно-визовой рабо-
ты в системе МВД России фактически было образовано новое функцио-

- 31 -
нальное подразделение - Паспортно-визовая служба органов внутрен-
них дел (далее - Служба).
Подчеркнем, что согласно данного приказа паспортно-визовые
подразделения впервые рассматриваются как единое, организационно
целостное образование, что дает основание и соответствующую работу
рассматривать в смысловом и организационном единстве.
При этом, исходя из изложенных выше традиционных подходов к
сущности паспортной системы и визовой работы, в структуре опреде-
ления (дефиниции) паспортно-визовой системы Российской Федерации
должно быть учтено:
во-первых, то, что это 2совокупность правовых предписаний, ус-
2танавливающих порядок регистрации и учета населения Российской Фе-
2дерации, его передвижения внутри страны и при выезде в другие го-
2сударства, въезда, выезда, проживания и передвижения по территории
2Российской Федерации иностранцев и лиц без гражданства 0;
во-вторых, наличие 2специфических государственных институтов
2(субъектов) обеспечения по 0д 2держания этого порядка 0 2с учетом имею-
2щихся в данной области ограничений 0.
Как представляется, важными элементами такого определения
должны стать:
1) рассмотрение анализируемого объекта (паспортно-визовой
системы) с позиций системного анализа, как некой совокупности вза-
имоувязанных иерархических элементов (подсистем), объединенных
единством целевого предназначения;
2) функциональность подхода к паспортно-визовой системе, как
к работающему механизму;
3) указание на наличие ограничений в паспортно-визовых прави-

- 32 -
лах (порядке).
На последнем обстоятельстве представляется целесообразным ос-
тановиться особо.
Фактически всеми указанными выше авторами отмечается, что
практическая реализация норм паспортной системы осуществляется
посредством установления и поддержания в различных местностях и
населенных пунктах страны соответствующих паспортных режимов, а
следовательно понятие "паспортная система" неотделимо от понятия
"паспортный режим".
В вышеназванной Инструкции по применению Положения о паспорт-
ной системе, являющейся основным ведомственным нормативном актом
по рассматриваемому вопросу, паспортный режим определяется как
"совокупность мероприятий органов внутренних дел, направленных на
выполнение Положения о паспортной системе".
Поскольку данное определение носит, как представляется, общий
характер и не учитывает главного, на наш взгляд, обстоятельства, а
именно того, что любой режим - суть наличие каких-либо ограниче-
ний, попытаемся уяснить смысл более общего термина "юридический
(правовой) режим".
Полагаем, что таким образом можно будет затем более четко оп-
ределиться и со смыслом соответствующих функциональных режимов.
С.С.Алексеев 51 0 понимает под юридическим режимом целостный,
многогранный юридический порядок, предполагающий и введение общих
принципов регулирования, и указание на содержание правосубъектнос-
____________________________________________________________
51 0 См.: Алексеев С.С. Структура советского права. М., 1975.
С.166.

- 33 -
ти, и установление необходимых государственно-обеспечительных мер,
и наличие предписаний, призванных определить действие норм во вре-
мени, решать коллизионные вопросы и т.д.
Правовой режим определяется как "порядок регулирования, кото-
рый выражен в комплексе правовых средств , характеризующих особое
сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а
также позитивных обязательств и создающих особую направленность
регулирования" 51 0.
А.М.Арбузкин и О.Ф.Мураметс определяют "правовой режим как
сложное понятие и явление, включающее в себя принципиальное регу-
лирование общественных отношений, правоспособность и дееспособ-
ность, права и обязанности, словом, весь правовой статус. Сущность
правового режима определяет порядок и условия его приобретения,
изменения и реализации" 52 0.
С.В.Парфенов рассматривает паспортный режим как совокупность
устанавливаемых компетентными государственными органами примени-
тельно к социально-экономическим и иным особенностям отдельных
местностей и населенных пунктов специальных правил, а также усло-
вий, форм и методов их реализации 53 0.
М.Н.Рыжкова, говоря о правовом режиме, установленном в бывшем
СССР для иностранных граждан, "основанный на правовых нормах поря-
____________________________________________________________
51 0 Cм.: Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты в со-
ветском праве. М., 1989. С.185-186.
52 0 См.: Арбузкин А.М., Мураметс О.Ф. Принципы правового регу-
лирования прибывших в СССР иностранцев. М., 1979. С.32.
53 0 См.: Парфенов С.В. Указ. соч. С.20.

- 34 -
док въезда иностранных граждан в СССР, выезда их за границу, про-
живания, передвижения, 5 0установленный государством в соответствии
с принципами советского и международного права в целях обеспечения
реализации их прав и обязанностей, а также охраны государственной
безопасности и других интересов СССР" 51 0.
Важно заметить, что в юридической литературе выделяются от-
дельные виды режимов пребывания иностранных граждан, а именно на-
циональный (общий), наибольшего благоприятствования и специальный 52 0.
Что касается паспортных режимов, то их обычно подразделяют на
общий, который устанавливается м местностях и населенных пунктах,
где нет оснований для установления ограничений в регистрации, про-
живании и передвижении граждан, и особый паспортный режим.
В населенных пунктах с особым паспортным режимом существенно
ограничен въезд и передвижение отдельных категорий граждан 53 0.
_____________________________________________________________
51 0 См.: Рыжкова М.Н. Правовые и организационные основы обеспе-
чения порядка пребывания в СССР иностранных граждан и лиц
без гражданства// Автореф.дисс...канд.юрид.наук. М., 1985.
C.10.
52 0 См.: Верещагин С.Г. Организация охраны общественного поряд-
ка в местах пребывания иностранных граждан на территории
России : Дисс... канд. юрид. наук. М., 1993. C.56.
53 0 Постановлением 5 0 Правительства 5 0 Российской 5 0Федерации 5 0 N 470
от 4 июля 1992 утвержден перечень 5 0территорий Российской
Федерации с регламентированным посещением 5 0для иностранных
граждан. Собрание актов Президента и 5 0Правительства Рос-
сийской Федерации, 5 01992, N 5 02, Ст.37.

- 35 -
На основе анализа соответствующих правовых источников особые
паспортные режимы, действующие на территории России, можно разде-
лить на:
1) паспортный режим с ограниченной регистрацией в г.Москве,
пригородной зоне вокруг Москвы,г.Санкт-Петербурге, а также в мест-
ностях и населенных пунктах, определенных ведомственными норматив-
ными актами 51 0;
2) паспортный режим в пограничной зоне;
3) паспортный режим в местах расположения особо важных объек-
тов.
Таким образом, при всех различиях в приведенных определениях
можно выделить и нечто общее - все виды правовых режимов так или
____________________________________________________________
51 0 Постановлением Правительства Москвы и Правительства Мос-
ковской области от 26 декабря 1995г.N 1030-43 "О регистра-
ции и снятии граждан Российской Федерации с регистрацион-
ного учета по месту пребывания и месту жительства в Москве
и Московской области" утверждены Правила регистрации и
снятия граждан Российской Федерации с регистрационного
учета по месту пребывания и месту жительства в Москве и
Московской области, которые начали действовать с 1 января
1996 года. В настоящее время разрабатывается Закон "Об от-
ветственности граждан Российской Федерации и лиц, не имею-
щих гражданства России, за нарушение Правил регистрации и
снятии граждан с регистрационного учета по месту пребыва-
ния и по месту жительства в г.Москве и Московской облас-
ти".

- 36 -
иначе предполагают их многовариантность, а следовательно - систему
соответствующих льгот и ограничений ( в нашем случае - при опреде-
лении порядка проживания и передвижения по территории страны граж-
дан России, иностранных граждан и лиц без гражданства.
Так, право граждан Российской Федерации на свободу передвиже-
ния, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Фе-
дерации в соответствии с законами Российской Федерации может быть
ограничено: в пограничной полосе; в закрытых военных городках; в
закрытых административно-территориальных образованиях; в зонах
экологического бедствия; на отдельных территориях и населенных
пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и
массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены
особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной дея-
тельности; а также на территориях, где введено чрезвычайное или
военное положение.
Основным средством практической реализации паспортно-визовой
системы следует рассматривать учет граждан путем введения единых
документов, удостоверяющих личность, а именно паспортов и виз.
Паспортный режим обеспечивается совокупностью различных мето-
дов и приемов специального характера, которые реализуются уполно-
моченными на то государственными органами, в первую очередь - ор-
ганами МВД. В частности, устанавливается контроль за въездом и вы-
ездом граждан России и иностранных граждан, передвижением их в
пограничной зоне; устанавливается особый порядок выдачи разрешений
на передвижение в населенных пунктах с паспортными ограничениями;
на должностных лиц и граждан накладывается обязанность соблюдать
установленный паспортный режим; определяются соответствующие меры

- 37 -
ответственности, в основном, административные.
Подводя итоги вышеизложенному, определим, что в соотношении
понятий "паспортно-визовая система" и "паспортный режим" первое
представляется определяющим по отношению ко второму, то есть пас-
портный режим являются составляющей частью паспортно-визовой сис-
темы.
Учитывая же, что в России имеют место и специфические виды
режимов пребывания на ее территории иностранных граждан, правомер-
но ставить вопрос о наличии в единой паспортно-визовой системе
паспортно-визовых режимов.
Соответственно, с этих позиций в конечном виде определим пас-
портно-визовую систему как 2 совокупность правовых норм, 0 2регламенти-
2рующих порядок действия на территории Российской Федерации пас-
2портн 0о- 2визовых режимов, а также как особый вид деятельности компе-
2тентных органов государственного управления, направленной на обес-
2печение этих режимов, охрану 0 2конституционных прав граждан 0, 2 борьбу
2с преступностью и обеспечение общественной безопасности.

- 38 -
2 2. Основные задачи и компетенция паспортно-визовой
2службы МВД Российской Федерации
Как уже отмечалось выше, в системе государственных органов,
призванных обеспечивать решение задач охраны правопорядка и борьбы
с преступностью органы Министерства внутренних дел занимают особое
место.
Именно органы внутренних дел являются основным государствен-
ным органом, непосредственно обеспечивающим регистрационный учет
граждан Российской Федерации по месту пребывания и месту жительст-
ва, контроль за соблюдением учета гражданами и должностными лица-
ми, а также выполнение иностранными гражданами и лицами без граж-
данства установленных для них правил въезда, выезда, пребывания на
территории Российской Федерации и транзитного проезда через терри-
торию страны.
В последние годы в структуре органов государственной власти и
управления, в том числе и в системе МВД России, происходят значи-
тельные изменения. Одним из них является преобразование подразде-
лений виз и регистраций и паспортной работы органов внутренних дел
в единую самостоятельную паспортно-визовую службу.
Паспортно-визовая служба МВД Российской Федерации была созда-
на во исполнение постановления Совета Министров- Правительства
Российской Федерации "О реорганизации подразделений виз, регист-
раций и паспортной работы милиции в паспортно-визовую службу орга-
нов внутренних дел".
Положение о службе и ее штатная численность утверждены прика-
зом МВД России от 22 марта 1993 года за номером 124.

- 39 -
В ближайшей перспективе рассматриваемые нами функции будут
реализовываться именно этой службой, поскольку их передача в иные
государственные структуры, по-видимому, отложена на неопределенный
срок.
Руководство паспортно-визовой службой и организация ее дея-
тельности осуществляется Министерством внутренних дел России, а в
республиках, краях, областях , автономных образованиях, городах
федерального значения - соответственно министерствами, главными
управлениями, управлениями внутренних дел.
Функции головного подразделения в системе Министерства внут-
ренних дел Российской Федерации по организации регистрационного
учета граждан выполняет Паспортно-визовая служба МВД России.
Паспортно-визовая служба МВД России является структурным под-
разделением центрального аппарата МВД России и создана для защиты
прав и свобод граждан Российской Федерации, находящихся на ее тер-
ритории иностранных граждан и лиц без гражданства, а также реали-
зации законодательства по вопросам регистрации российских граждан,
гражданства, выезда за границу и въезда в Россию, правового поло-
жения иностранных граждан в Российской Федерации.
Служба имеет в своем составе: отдел по реализации законода-
тельства о гражданстве, отдел виз и разрешений, паспортный отдел,
организационно-аналитическое отделение и секретариат.
Необходимо отметить, что подразделения паспортно-визовой
службы в настоящее время созданы во всех регионах Российской Феде-
рации, кроме г.Москвы.
В связи со спецификой столицы рассмотрением вопросов регист-
рации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного

- 40 -
учета по месту пребывания и месту жительства в г.Москве занимается
Паспортное управление ГУВД Москвы, а рассмотрением вопросов пребы-
вания в Москве, регистрации в Москве иностранных граждан и лиц без
гражданства, 5 0выдачи им разрешений на выезд из Москвы, а также воп-
росами прекращения и приобретения гражданства Российской Федерации
и выезда граждан России на постоянное жительство в другие госу-
дарства занимается Управление виз и регистраций ГУВД Москвы.
Следует подчеркнуть, что специфическая организация паспорт-
но-визовой работы в ГУВД г.Москвы до настоящего момента не урегу-
лирована нормативными актами. Это противоречие требует своего раз-
решения путем разработки и принятия специального законодательного
или ведомственного нормативного акта.
В настоящее время проводится большая организационная работа
заинтересованных органов исполнительной власти и местного самоуп-
равления по обеспечению исполнения Правил регистрации граждан, в
том числе по изготовлению форм бланков, книг учета и штампов в со-
ответствии с Инструкцией о применении Правил регистрации и снятии
граждан Российской Федерации с регистрационного учета , обеспече-
нию паспортно-визовой службы органов внутренних дел удобными для
работы и обслуживания населения помещениями, оборудованию их орг-
техникой, включая средства вычислительной техники, и тому подобно-
му. И тем не менее, большая часть (свыше 60%) опрошенных нами сот-
рудников ПВС различного уровня отметила низкий уровень организаци-
онно-технического обеспечения их деятельности.
Попытаемся далее более подробно проанализировать социальное
предназначение паспортно-визовой службы, что, как представляется,
является необходимым условием выяснения содержания и объема задач,

- 41 -
на нее возлагаемых. Заметим также, что вопрос о задачах и функциях
- это прежде всего вопрос о характере и пределах вмешательства в
частную и общественную жизнь, а поэтому их четкое обозначение в
законе служит, в свою очередь , фактором последующего адекватного
правового регулирования деятельности.
Как известно, характер задач любого органа государственного
управления определяется его социальным назначением. Что же касает-
ся его функций, то с содержанием этого термина связывается как со-
циальное назначение, так и цели, задачи, полномочия и компетенции
соответствующего органа 51 0.
В то же время, например, Г.А.Туманов полагает возможным упот-
реблять словосочетание функции-задачи, рассматривая таким образом
его составляющие как синонимы 52 0.
С другой стороны, Ю.П.Соловей 53 0 считает, что задачи органа го-
сударственного управления имеют определяющий характер в отношении
его функций. Функция - есть практическая реализация задачи. При
этом функционирование конкретного органа может так и не привести к
решению поставленных перед ним задач. Если процесс выполнения
функций носит перманентный характер, то процесс решения задач -
___________________________________________________________
51 0 См.: Ковачев Д.А. Функция, задача, компетенция и правоспо-
собность государственного органа // Правоведение,1985 , N 4.
С.43.
52 0 См.: Туманов Г.А. Орган внутренних дел как система управ-
ления. М., 1972, С.16.
53 0 См.: Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности ми-
лиции в Российской Федерации . Омск, 1993. С.125.

- 42 -
дискретный.
Мы тем не менее полагаем, что соотношение задач и функций
государственного органа управления носит весьма условный характер,
присоединяясь таким образом к позиции Г.А.Туманова.
В научных трудах, посвященных анализу правового регулирования
деятельности органов внутренних дел, вопрос об их функциях расс-
матривается неоднозначно.
Согласно традиционной точке зрения система функций органов
внутренних дел в самом общем виде включает в себя административ-
ную, оперативно-розыскную, дознавательную ( уголовно-процессуаль-
ную ) деятельность 51 0.
На наш взгляд, наиболее развернутую систему функций ОВД пред-
ложил С.И.Котюргин, подразделивший такие функции на общие, специ-
альные и особенные 52 0.
При этом общие функции, согласно данной позиции, включают в
себя учет, прогнозирование, регулирование и контроль. К специаль-
ным функциям, характеризующим органы внутренних дел "со стороны
отличия от всех иных государственных органов и общественных орга-
низаций", отнесены - общий надзор, специальный надзор, оператив-
но-розыскная деятельность и дознание. К функциям органов внутрен-
них дел , представляющим собой "синтез общих и специальных функ-
ций" , причисляются воспитательная, обеспечения общественной безо-
+________________________________________________ 0___________
51 0 См.: Еропкин М.И. Управление в области охраны обществен-
ного порядка.М., 1981. С.82.
52 0 См.: Котюргин С.И. Функции советской милиции. Омск,1975.
С.10-11.

- 43 -
пасности, обслуживания, применения мер принуждения и экономичес-
кая.
На наш взгляд представляет интерес и позиция зрения О.Ф.Мура-
метса, выделившего четыре основные функции органов внутренних дел:
охрана общественных отношений от противоправных посягатель-
ств;
участие в социальной профилактике правонарушений;
обслуживание населения; содействие государственным органам,
общественным организациям, должностным лицам и гражданам в связи с
обеспечением правопорядка 51 0.
Признавая правомерность существования всех рассмотренных то-
чек зрения, попытаемся синтезировать их применительно к функциям
паспортно-визовой службы.
Прежде всего, говоря о социальном назначении паспортно-визо-
вой службы, мы прежде всего полагаем, что ее задачи относятся к
сфере оказания в пределах, установленных законодательством, и име-
ющихся возможностей необходимой помощи отдельным лицам, государс-
твенным органам, предприятиям, учреждениям , организациям и долж-
ностным лицам в реализации предоставленных им прав и свобод. Одна-
ко, при этом оказание такой помощи вряд ли можно рассматривать как
"массовое обслуживание" или "оказание услуг".
Мы согласны с Ю.П.Соловьем в том, что любая услуга, если это
___________________________________________________________
51 0 См.: Мураметс О.Ф. Основные функции советской мили-
ции // В сб. ВНИИ МВД СССР. Проблемы совершенствования ад-
министративной деятельности органов внутренних дел. М.,
1982. N 61. С.45.

- 44 -
услуга, предполагает свободу выбора клиента , его право отказаться
от нее без каких-либо неблагоприятных последствий 5 0для 5 0себя 51 0.
В случаях же, когда гражданину паспортно-визовыми подразделениями
органов внутренних дел оказывается услуга в выдаче загранпаспорта
или в осуществлении паспортной работы, имеет место не свобода вы-
бора, а выбор несвободы. Гражданин обязан "обслужиться" в паспорт-
но-визовой службе , в противном случае за незаконное проживание
без регистрации он будет привлечен к административной ответствен-
ности.
Поэтому мы, вслед за Ю.П.Соловьем, считаем нецелесообразным
рассматривать органы внутренних дел либо их отдельные подразделе-
ния, как систему массового обслуживания. Полагаем, что такая пози-
ция способствует подведению теоретических основ под заслуживающую
однозначно отрицательной оценки тенденцию коммерциализации мили-
ции.
Функции-задачи паспортно-визовой службы определены в целом
в ряде законодательных и ведомственных нормативных актов:
Конституции Российской Федерации;
Декларации прав и свобод человека и гражданина 52 0;
Законах 5 0Российской 5 0 Федерации "О государственной 5 0границе" 53 0,
______________________________________________________________
51 0 См.: Соловей Ю.П. Указ. соч. С.124.
52 0 Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета
РСФСР, 1991, N52. Ст.1865.
53 0 Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета
РСФСР, 1993, N17. Ст.594; Собрание актов Президента и Пра-
вительства Российской Федерации, 1994, N16. Ст. 1861.

- 45 -
"О гражданстве Российской Федерации" 51 0,"О порядке выезда за пределы
Российской Федерации граждан Российской Федерации, "О праве граж-
дан Российской Федерации на свободу передвижения , выбор места
пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" 52 0,"О вы-
нужденных переселенцах" 53 0;
действующих на территории Российской Федерации нормативных
актах бывшего СССР, в том числе Законе СССР "О правовом положении
иностранных граждан в СССР" 54 0, Правилах транзитного проезда иност-
ранных граждан через территорию СССР 55 0, Правилах пребывания иност-
ранных граждан в СССР 56 0;
ведомственных нормативных актах.
___________________________________________________________
51 0 Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета
Российской Федерации,1992, N6. Ст.243; 1993, N29. Ст.1112;
Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N6.
Ст.496.
52 0 Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета
Российской Федерации, 1993, N32. Ст.1227.
53 0 Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета
Российской Федерации, 1993, N12. Ст.427.
54 0 Ведомости Верховного Совета СССР, 1981, N26. Ст.836.
55 0 Собрание постановлений Правительства СССР, 1984,
N21.Ст.113.
56 0 Утверждены постановлением Кабинета Министров от 26 апреля
1991 г. N212. Действуют на территории Российской Федерации
на основании распоряжения Совета Министров РСФСР от 6 июня
1991 г. N 571-р.

- 46 -
Согласно вышеназванным нормативным актам, основное предназна-
чение паспортно-визовой службы - это обеспечение защиты прав и
свобод российских граждан и находящихся на территории России
иностранных граждан и лиц без гражданства, их передвижения и выбо-
ра места жительства, выезда за пределы Российской Федерации и въ-
езда на ее территорию.
Подразделения паспортно-визовой службы МВД России во взаимо-
действии с другими органами государственной власти и управления ,
опираясь на имеющиеся в их распоряжении формы и методы деятельнос-
ти, осуществляют регистрационный учет российских граждан, контроль
за выполнением иностранными гражданами установленных для них пра-
вил пребывания в России ( то есть обеспечивают правовой режим ) в
том числе, за выездом и въездом иностранных граждан ; их регистра-
цией и передвижением ; оформляют документы на право жительства в
России, принятия российского гражданства и т.д.; осуществляют ад-
министративную юрисдикцию в отношении иностранных граждан и лиц
без гражданства в связи с нарушением ими правил пребывания в стра-
не.
Важнейшим направлением деятельности паспортно-визовой службы
является участие в борьбе с преступностью, охране общественного
порядка и обеспечении общественной безопасности 51 0.
Наконец, нельзя не принимать во внимание и функции внутрисис-
темного управления ПВС, заключающиеся прежде всего в правовом и
информационном обслуживании ее звеньев, обеспечении их координации
____________________________________________________________
51 0 Паспортно-визовая служба МВД России // Информационный бюлле-
тень НЦБ Интерпола в Российской Федерации. М. N5. 1993.С.53.

- 47 -
и взаимодействия между собой, с другими подразделениями органов
МВД и во вне системы, организации внутриведомственного контроля,
кадровом обеспечении и т.п.
С учетом вышеизложенного, определим в обобщенном виде основ-
ные функции-задачи паспортно-визовой службы органов внутренних
дел.
По функциям-задачам общего плана:
разработка и участие в разработке проектов законодательных и
иных правовых актов Российской Федерации,нормативных актов Субъек-
тов Федерации и органы местного самоуправления, а также ведомс-
твенных нормативных актов по паспортно-визовой работе;
участие в работе органов государственной власти и управления
по подготовке проектов нормативных актов, образцов паспортов,
удостоверений личности, виз, видов на жительство, других докумен-
тов для последующего их централизованного изготовления и иным воп-
росам, относящимся к компетенции службы;
подготовка необходимой информации по паспортно-визовым вопро-
сам и предоставление ее в установленном порядке в соответствующие
органы государственно власти и управления, заинтересованные минис-
терства и ведомства и другие инстанции;
осуществление анализа состояния паспортно-визовой работы и
разработка на этой основе предложений по совершенствованию дея-
тельности подразделений ПВС, улучшению взаимодействия с другими
службами и подразделениями органов внутренних дел, иными минис-
терствами и ведомствами;
организация и поддержание практического взаимодействия в пре-
делах своей компетенции с другими службами и подразделениями МВД

- 48 -
России, МИД России, другими министерствами и ведомствами, органами
местного самоуправления и общественностью по вопросам предупрежде-
ния правонарушений и преступлений, связанных с использованием воз-
можности въезда на территорию России, выезда за ее пределы и пас-
портной системы;
рассмотрение поступающих заявлений, жалоб и писем граждан
России, иностранных граждан и лиц без гражданства, телеграмм рос-
сийских дипломатических представительств и консульских учреждений
за рубежом, писем и предложений органов государственной власти и
управления, публикаций и выступлений в средствах массовой информа-
ции, запросов народных депутатов;
организация и осуществление сбора, обработки и хранения пас-
портно-визовой информации, функционирования централизованных кар-
тотек по установленным направлениям и категориям учета;
обобщение практики применения нормативно-правовых актов по
паспортно-визовым вопросам, разработка методических рекомендаций
по ее совершенствованию.
По специальным функциям-задачам:
обеспечение практического исполнения законодательства, норма-
тивно-правовых актов Российской Федерации и международных догово-
ров о гражданстве, о въезде в Россию и выезде из России, свободе
передвижения, выбора места пребывания и жительства (прием граждан,
выдача паспортов гражданина России, регистрация и снятие с регист-
рационного учета граждан по месту их пребывания и жительства,
оформление и выдача по согласованию с органами государственной бе-
зопасности заграничных паспортов по заявлениям граждан и ходатайс-
твам организаций Российской Федерации);

- 49 -
обеспечение законодательства о гражданстве Российской Федера-
ции, прием граждан , оформление и проверка заявлений и ходатайств
по вопросам гражданства и представление их с заключениями в Комис-
сию по вопросам гражданства при Президенте России, исполнение ре-
шений по вопросам гражданства, определение принадлежности лиц,
постоянно проживающих на территории России, к российскому граж-
данству;
организация выполнения законодательства и нормативно-правовых
актов Российской Федерации о правовом положении иностранных граж-
дан и лиц без гражданства на территории России; обеспечение ре-
гистрации иностранных граждан и лиц без гражданства, пребывающих
на территории Российской Федерации, выдача им документов на право
проживания, оформление документов и разрешений на въезд в Россию и
выезд из нее;
взаимодействие в пределах своей компетенции по вопросам бе-
женцев и вынужденных переселенцев с соответствующими подразделени-
ями министерств и ведомств Российской Федерации;
обеспечение взаимодействия с Федеральной миграционной службой
России и другими организациями по проблемам миграции граждан.
По особенным функциям:
реализация возможностей паспортно-визовой службы в предупреж-
дении и пресечении преступлений и административных правонарушений,
раскрытии преступлений, охране общественного порядка, обеспечении
государственной и общественной безопасности, розыске должников
(ответчиков) по гражданским делам в пределах ее компетенции, граж-
дан Российской Федерации, утративших связь с родственниками,
иностранных граждан и лиц без гражданства, уклонившихся от регист-

- 50 -
рации в органах внутренних дел, а также адресно-справочной работе;
участие в выполнении других служебных и служебно-боевых за-
дач, возложенных на органы МВД России.
Подразделения ПВС МВД России кроме того осуществляют по нап-
равлениям деятельности Службы организационно-методическое руко-
водство паспортно-визовыми аппаратами МВД республик, управлений
(главных управлений) внутренних дел краев, областей, автономной
области и автономных округов, г.Москвы, 5 0г.Санкт-Петербурга и Ле-
нинградской области.
Поскольку успешное функционирование любой системы возможно
только при условии установления между ее элементами устойчивых
связей, без которых система под влиянием внешних и внутренних воз-
действий распадается 51 0, вопрос внутреннего и внешнего взаимодейс-
твия является важным элементом обеспечения эффективного функциони-
рования ПВС.
В случаях, когда взаимодействие осуществляется исполнителями 52
самой системы, говорят о внутреннем взаимодействии, а когда оно
___________________________________________________________
51 0 См.:Бачило И.Л. Функции органов управления. М., 1978.
С.168; Туманов Г.А. Организация управления в сфере общест-
венного порядка. М., 1972. С.101 и др.
52 0 См.:Колонтаевский Ф.Е. Взаимодействие органов внутренних
дел с ДНД в процессе осуществления административных функ-
ций //Труды Академии МВД СССР. 1986. С.41-45; Л.М.Розин
Организация взаимодействия службы охраны общественного по-
рядка с государственными органами и общественными организа-
циями. М., 1978. С.7-8.

- 51 -
осуществляется между компонентами, то говорят о внешнем взаимо-
действии.
Как и в любой другой целостной системе, в паспортно-визовой
службе во взаимодействии находятся ее отдельные части и компонен-
ты, в качестве которых выступают отдельные сотрудники, подразделе-
ния и службы.
Что касается внешнего взаимодействия, то паспортно-визовая
служба поддерживает связь и обеспечивает необходимое согласование
решаемых вопросов с Комиссией по вопросам гражданства при Прези-
денте России, соответствующими подразделениями Генеральной Проку-
ратуры России, Министерства юстиции , Министерства финансов , Ми-
нистерства иностранных дел , Министерства безопасности , Минис-
терства обороны Российской Федерации, Федеральной миграционной
службой России, других министерств и ведомств России.
Функция взаимодействия, как было показано выше, является не-
отъемлемой составной частью системы функций-задач ПВС.
В системе функций-задач органов внутренних дел имеются функ-
ции, близкие по своему предназначению к ПВС, но реализуемые иными
службами.
Так, обеспечение личной и имущественной безопасности пребыва-
ния иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Рос-
сийской Федерации выходит за рамки компетенции ПВС. Эта функция
обеспечивается силами других подразделений органов внутренних дел.
При этом особо следует выделить милицию общественной безопасности
(местную милицию), которая обеспечивает личную безопасность граж-
дан; осуществляет охрану общественного порядка и обеспечивает об-
щественную безопасность на территории России; предупреждает и пре-

- 52 -
секает преступления и административные правонарушения и т.д. Пас-
портно-визовая служба, являясь составной частью системы МВД Рос-
сии, непосредственно обеспечивает реализацию такой общегосударс-
твенной (межведомственной) функции как регулирование миграционных
процессов.
В этой связи заметим, что под миграцией принято понимать со-
вокупность различных по своей природе территориальных перемещений
населения, сопровождающихся изменением места жительства. Контроль
же за такими перемещениями как раз и осуществляет ПВС, разумеется
наряду с другими субъектами.
Определимся с некоторыми ключевыми понятиями и категориями,
относящимися к миграции и важными для деятельности ПВС.
Прежде всего отметим, что миграция различается по причинам
(добровольная или вынужденная), типу (внешняя или внутренняя) и
виду (возвратная или безвозвратная).
При этом вынужденная миграция может быть внешней (лица, ищу-
щие убежища, в том числе беженцы) и внутренней (перемещенные лица,
вынужденные переселенцы), возвратной и безвозвратной.
Внешняя миграция может быть добровольная (в том числе эконо-
мическая) и вынужденная, возвратная и безвозвратная.
Субъектов внешней миграции можно подразделить на: 1) граждан
России, выезжающих за ее пределы в силу политических, экономичес-
ких и этнических причин, а также по личным мотивам (воссоединение
с семьей, брак); 2) лиц, ранее прибывших на территорию России и
получивших статус беженцев либо вынужденных переселенцев; 3) граж-
дан бывшего Союза ССР, постоянно проживавших в России и выезжающие
с ее территории; 4) лиц, не являющихся гражданами России, прибыва-

- 53 -
ющих в нашу страну с целью упрощения процедуры последующего выезда
в третьи страны; 5 05) иностранцев, прибывающих или желающие прибыть
в Россию в поисках убежища, в том числе с намерением подать хода-
тайство о предоставлении им статуса беженца в соответствии с Кон-
венцией ООН 1951 года.
Все приведенные категории внешних мигрантов являются объекта-
ми действий визовых подразделений ПВС.
Что касается внутренних мигрантов, то с этой категорий лиц
имеют дело как визовые (при передвижениях по территории России
иностранцев и лиц без гражданства), так и (главным образом) пас-
портные подразделения.
Внутренняя миграция также может быть добровольной и вынужден-
ной (вынужденные переселенцы, переселенцы из зон экологического
бедствия), возвратной и безвозвратной.
Особое значение в деятельности ПВС имеет контроль в сфере не-
законной миграции.
Субъектами незаконной миграции могут быть: 1) эмигранты не-
контролируемые - граждане России, выезжающие с территории госу-
дарств-республик бывшего СССР в другие иностранные государства; 2)
эмигранты нелегальные - граждане России, нелегальным путем выезжа-
ющие за рубеж или пересекающие государственную границу РФ с иност-
ранными государствами; 3) иммигранты незаконные, к которым отно-
сятся: иностранцы, у которых цель въезда не соответствует его на-
мерениям; иностранцы, въезжающие по поддельным документам; иност-
ранцы, прибывающие в страну нелегально, в том числе через госу-
дарства-республики бывшего СССР.
Особым видом внешней незаконной миграции является незаконная

- 54 -
трудовая миграция. При этом, как представляется, можно выделить
два взаимодополняющих негативных процесса - незаконный въезд в
Россию иностранных граждан с целью трудоустройства и незаконный
выезд из страны в тех же целях российских граждан.
Разумеется, что для решения достаточно объемных и специфичес-
ких задач, поставленных перед паспортно-визовой службой, ее сот-
рудники должны обладать необходимой компетенцией, что соответс-
твенно предопределяет необходимость четкого закрепления в законо-
дательстве Российской Федерации ее полномочий.
Мы полностью разделяем мнение Г.А.Туманова о том, что без
полной , конкретизированной и достаточно четкой формулировки за-
дач, стоящих перед субъектом управления, в нашем случае - паспорт-
но-визовыми подразделениями ОВД, невозможно верно определить ком-
петенцию и ответственность сотрудников, объем их работы, научно
обосновать организационно-штатные и иные нормативы, определить
степень эффективности деятельности и управления 51 0.
Понятие "компетенция", 5 0как сложная правовая категория, доста-
точно полно исследовано в юридической литературе. Вместе с тем,
большинство ученых придерживается мнения, согласно которому 52 0 под
компетенцией понимаются совокупность предметов ведения, 5 0прав и
обязанностей государственного органа, должностного лица, 5 0органа
___________________________________________________________
51 0 См.: Туманов Г.А. Орган внутренних дел как система управле-
ния.М., 1972. С.19.
52 0 См.: Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972,
С.34 ; Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенции местных сове-
тов. М., 1986. С.36 и др.

- 55 -
общественной организации или общественной самодеятельности граж-
дан.
Исходя из вышеизложенных основных задач паспортно-визовой
службы, попытаемся сгруппировать ее компетенцию по следующим ос-
новным направлениям.
Во-первых, это 2полномочия по осуществлению регистрации и сня-
2ти 0я 2 граждан с регистрационного учета в соответствии с Законом РФ
2"О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, вы-
2бор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации"
2и Правилами регистрации ,утвержденными постановлением Правительст-
2ва РФ 17 июля 1995 5 2г. 5 2N 5 2713.
В данном направлении службой осуществляется: оформление ре-
гистрации и снятие граждан с регистрационного учета; ведение ад-
ресно-справочной работы; взаимодействие с федеральными органами
исполнительной власти и органами местного самоуправления; осущест-
вление контроля за соблюдением гражданами, должностными и юриди-
ческим лицами законодательства по этому вопросу; информирование
населения о принятых нормативных правовых актах, касающихся ре-
гистрационного учета граждан; учет при регистрации лиц, имеющих
судимость к лишению свободы.
Во-вторых, можно выделить 2полномочия ПВС по оформлению доку-
2ментов российским гражданам в связи их выездом за пределы Российс-
2кой Федерации и ходатайств о приглашении иностранных граждан в
2Россию. 0
Данные полномочия закреплены Законе Российской Федерации "О
порядке выезда за пределы Российской Федерации граждан Российской
Федерации" и приказе МВД России от 17 февраля 1993 г. N 5 066 "Об

- 56 -
обеспечении права граждан Российской Федерации на свободный выезд
за ее пределы и беспрепятственное возвращение", который утвердил
временные правила оформления и выдачи заграничных паспортов граж-
данам России.
Заметим, что объемы деятельности ПВС по реализации данных
полномочий достаточно велики и постоянно возрастают.
Количество рассмотренных службой ходатайств о выезде за гра-
ницу и выдаче заграничных паспортов после вступления в силу на
территории Российской Федерации Закона "О порядке выезда за преде-
лы Российской Федерации граждан РФ" свидетельствует за период с
1991 по 1994 годы об увеличении объема работы почти вдвое.
Только паспортно-визовой службой ГУВД Санкт-Петербурга и Ле-
нинградской области в 1994 году было выдано около 220 тыс.загран-
паспортов (в 1991- 143 тыс.)
В 1992 году гражданам России было оформлено 3465939 разреше-
ний на выезд за рубеж, в том числе, по частным делам - 861193, ту-
ристам - 2012820, по служебным делам - 588724, на лечение и отдых
- 3202.
Всего выдано заграндокументов для выезда на постоянное жи-
тельство и временных поездок гражданам России в 1992 году -
1449689; в 1993 году - 2473208; в 1994 году - 2199433. При этом
характерно, что большинство разрешений на постоянное жительство
выдано в США, Германию и Израиль.
По экспертным оценкам, число российских граждан, желающих вы-
ехать на временную работу за границу, в ближайшей перспективе мо-
жет составить от 2 до 5 млн. человек в год.
И тем не менее, из приведенных данных следует, что пик массо-

- 57 -
вых обращений российских граждан для получения разрешений на выезд
за рубеж, видимо, уже прошел. Об этом же свидетельствуют и данные
по динамике иммиграция населения: с 1991 по 1993 годы она увеличи-
лась всего в 1,3 раза 51 0.
В настоящее время значительно увеличился выезд российских
граждан на постоянное жительство в другие государства, особенно в
Германию. За три года она приняла больше всех, и количество приня-
тых с 1991г. по 1993 годы возросло в 2 раза.
Соединенные Штаты проводят более осторожную иммиграционную
политику - за три года в страну въехало только 39197 россиян.
Резко упала иммиграция российских граждан в Израиль - в 1993
году туда выехало почти в 2 раза меньше граждан России, чем в 1991
году.
С учетом резкого увеличения числа граждан, обратившихся в
службу для получения загранпаспортов, возникает вопрос о необходи-
мости увеличения штатной численности соответствующих аппаратов,
улучшения их технической оснащенности и тому подобном.
Признавая справедливость данной посылки, тем не менее обратим
внимание на известные финансовые трудности, имеющиеся в нашем го-
сударстве, что в ближайшей перспективе не позволяет резко увели-
чить расходы на содержание госаппарата. Именно поэтому и Концепция
развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России
прежде всего ориентирует на поиск внутренних резервов и нереализо-
ванных возможностей системы.
___________________________________________________________
51 0 См.: Деева Е. Эмиграция в цифрах// Московский комсомолец,25
февраля 1994.

- 58 -
Важным шагом этой направленности является либерализация пра-
вил въезда-выезда, что уже позволило получить позитивные результа-
ты.
В частности, можно отметить, что в последнее время было упро-
щено содержание анкет, представляемых гражданами для оформления
заграничных паспортов и приглашений; значительно сокращен перечень
документов, необходимых для выдачи заграничного паспорта; допуска-
ется выдача паспорта сроком действия на 5 лет без оформления раз-
решительных записей на каждую поездку; упрощено ведение делопроиз-
водства.
Эти и другие меры привели к ликвидации очередей, значительно-
му снижению количества жалоб со стороны граждан на действие сот-
рудников ПВС.
В то же время, отсутствие нормативного разъяснения и регла-
ментации ряда вопросов, возникающих в практической деятельности
паспортно-визовых подразделений, существенно затрудняет их работу.
В частности, не имеется правового механизма применения штраф-
ных санкций при утрате заграничного паспорта. Между тем, у опреде-
ленного числа граждан возникает необходимость иметь два и более
заграничных паспорта из-за проблем в получении въездных виз. Поэ-
тому резко возросло количество утраченных загранпаспортов, боль-
шинство из которых, по мнению сотрудников cлужбы - это "ложные ут-
раты".
Так, только в 1 квартале 1995 5 0г. жителями г.Санкт-Петербурга 51
____________________________________________________________
51 0 См.: Вестник МВД Российской Федерации. N6(17). М., 1994.
С.101-108.

- 59 -
и Ленинградской области заявлено об утрате 570 паспортов.
Поскольку до сих пор не установлены основания и порядок про-
ведения проверок по прежнему месту жительства граждан, прибывших
из других регионов Российской Федерации и стран бывшего СССР и хо-
датайствующих о получении паспорта, это нередко приводит к фальси-
фикации подобных проверок, что немаловажно с учетом общей сложнос-
ти криминогенной обстановки.
Заметим, что за длительный период между принятым решением и
выдачей паспорта, граждане, ходатайствующие о выдаче заграничного
паспорта могут сменить работу, что влияет на смысл проверки граж-
дан с целью выявления возможного наличия предусмотренных законода-
тельством оснований для временных ограничений в праве на выезд из
Российской Федерации.
Не регламентирован и срок действия решения о выдаче загранич-
ного паспорта. Между тем, в настоящее время в подразделениях Служ-
бы хранятся выписанные невостребованные паспорта с 1991 5 0г.
Необходимо также установить срок действия разрешения для вы-
езда из Российской Федерации на постоянное жительство , поскольку
отдельные граждане, получив загранпаспорта, длительное время не
выезжают и проживают без регистрации, нарушая при этом паспортный
режим.
Одной из основных проблем в деятельности Службы по оформлению
въезда-выезда является соблюдение установленного Законом срока
рассмотрения ходатайств.
Наше исследование свидетельствует, что нарушение этого срока,
как правило, происходит из-за длительного рассмотрения материалов
в Федеральной службе безопасности и в тех случаях, 5 0когда граждане,

- 60 -
ходатайствующие о получении загранпаспорта, располагают сведения-
ми, составляющими государственную тайну.
В этой связи необходимо законодательно увеличить срок расс-
мотрения таких заявлений, либо установить для компетентных органов
предельный срок их проверки, т.к. вся ответственность за нарушение
сроков рассмотрения заявлений ложится на паспортно-визовую службу.
Следующей, третьей группой полномочий паспортно-визовой служ-
бы являются 2полномочия, связанные с организацией и осуществлением
2контроля за соблюдением иностранными гражданами и лицами без граж-
2данства правил пребывания на территории Российской Федерации и
2оформлением им документов на выезд из России. 0
Эти полномочия основаны на нормативных актах,регламентирующих
административно-правовой режим пребывания иностранных граждан и
лиц без гражданства (Закон СССР о правовом положении иностранных
граждан, Правила пребывания иностранных граждан в СССР и Правила
транзитного проезда через территорию СССР). Законы СССР действуют
на территории Российской Федерации на основании постановления Вер-
ховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 г. "О ратификации Соглаше-
ния о создании Содружества Независимых Государств" 51 0.
В соответствии с указанными нормативными актами паспортно-ви-
зовой службой:
оформляются документы на право жительства в России иностран-
ным гражданам, временно прибывающим в страну (осуществляется их
регистрация);
____________________________________________________________
51 0 Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета
РСФСР, 1991, N51. Ст.1798.

- 61 -
выдаются разрешения на постоянное проживание и виды на жи-
тельство в Российской Федерации иностранным гражданам и лицам без
гражданства;
выдаются разрешения на выезд в города и районы , закрытые для
посещения иностранными гражданами;
организуется контроль за исполнением установленного порядка
пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории
Российской Федерации;
принимаются решения о сокращении сроков пребывания и выдворе-
ния иностранных граждан из страны в связи с нарушением ими правил
пребывания на территории Российской Федерации;
принимаются меры по привлечению к ответственности лиц, совер-
шивших нарушение установленных правил пребывания в России.
Находящиеся в нашей стране иностранные граждане подразделяют-
ся на две категории: временно пребывающие и постоянно проживающие
в Российской Федерации.
Иностранные граждане вправе проживать в нашей стране, если
они получили на то разрешение компетентных органов. Для этого
вновь прибывшие в Россию иностранные граждане должны представить
для регистрации свои национальные паспорта.
В зависимости от целей, сроков пребывания в России такая ре-
гистрация осуществляется в органах внутренних дел, учреждениях
МИД, принимающих организациях или гостиницах.
В Департаменте МИД России и его учреждениях регистрируются, в
частности, иностранные граждане, являющиеся сотрудниками диплома-
тических и консульских учреждений, и прибывшие по служебным делам
должностные лица международных организаций; в принимающих органи-

- 62 -
зациях регистрируются иностранные граждане, прибывшие по приглаше-
нию этих организаций на определенный срок, в паспортно-визовой
службе регистрируются иностранные учащиеся и лица , прибывшие по
служебным и частным делам.
Паспортно-визовой службой выдаются разрешения на постоянное
проживание и соответствующие виды на жительство.
Отметим, что видом на жительство является документ, удостове-
ряющий личность иностранного гражданина или лица без гражданства,
а также их правовое положение и законность пребывания в стране.
После получения видов на жительство иностранные граждане под-
лежат регистрации по месту жительства.
Об объеме работы по реализации данных полномочий свидетельст-
вуют следующие цифры.
В 1992 году на территорию России въехало на временное житель-
ство по частным делам 293,8 тыс. иностранцев, в 1993 году - 151,3
тыс., в 1994 году - 105,8 тыс. человек. В качестве туристов в 1992
году в Россию въехало 948,3 тыс. иностранцев, в 1993 году - 104,5
тыс., в 1994 году - 922,2 тыс.
Всего на территории Российской Федерации на учете состояло
постоянно проживающих иностранцев: в 1992 году- 9653, в 1993г.-
11216, а в 1994 году - 13541 человек.
Лиц без гражданства в 1992 году в России постоянно проживало
- 4947, в 1993 году- 4900, в 1994 году- 3433 человек. Иностранцев,
прибывших по служебным делам, на работу по межправительственным
соглашениям и контрактам на 1 год и более: в 1992 году - 98177, в
1993году - 97103, в 1994 году- 97350 человек. Иностранцев, находя-
щихся в России на обучении в 1992 году - 63256, в 1993 году -

- 63 -
75844, а в 1994 году - 64693 человека.
Четвертой группой полномочий паспортно-визовой службы являют-
ся 2полномочия по вопросам приобретения и прекращения гражданства
2Российской Федерации 0.
До введения удостоверения личности и паспорта гражданина Рос-
сийской Федерации документами, подтверждающими гражданство Рос-
сийской Федерации, являются: паспорт гражданина СССР с указанием
гражданства Российской Федерации, паспорт гражданина СССР со штам-
пом прописки по месту жительства, подтверждающим постоянное прожи-
вание на территории России на 6 февраля 1992 года, свидетельство о
рождении и удостоверение личности военнослужащего с отметкой о
принадлежности к гражданству Российской Федерации.
Иными словами, гражданами Российской Федерации являются ли-
ца, постоянно проживавшие на территории России на 6 февраля 1992
года, если они не заявили о своем нежелании состоять в гражданстве
России.
Государственными органами, ведающими делами о гражданстве,
являются Президент России; Комиссия по вопросам гражданства при
Президенте России; Министерство иностранных дел России, дипломати-
ческие и консульские учреждения Российской Федерации, МВД России.
Полномочия этих государственных органов определены в Законе "О
гражданстве Российской Федерации" (Глава V).
Органами МВД эта работа осуществляется также на основании За-
кона Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации".
Важная роль отводится и ведомственным нормативным актам, прежде
всего приказу МВД России от 30 июня 1994 года N 330 "Об организа-
ции работы органов внутренних дел по реализации законодательства о

- 64 -
гражданстве Российской Федерации" и Инструкции об организации ра-
боты органов внутренних дел Российской Федерации при рассмотрении
вопросов гражданства Российской Федерации.
Подразделения паспортно-визовой службы органов внутренних дел
оформляют материалы по вопросам гражданства Российской Федерации в
отношении лиц , проживающих на территории страны на законных осно-
ваниях и представивших все необходимые и правильно оформленные до-
кументы.
Для этого паспортно-визовая служба:
принимает от лиц, проживающих на территории России, заявления
и ходатайства по вопросам гражданства Российской Федерации;
проверяет факты и документы, представленные в обоснование за-
явлений и ходатайств по вопросам гражданства;
направляет ходатайства по вопросам гражданства вместе с соот-
ветствующими документами в Комиссию во вопросам гражданства при
Президенте России;
определяет принадлежность лиц, проживающих на территории Рос-
сийской Федерации, к гражданству России;
по заявлениям заинтересованных лиц, проживающих на территории
Российской Федерации, осуществляет регистрацию приобретения или
прекращения гражданства России;
В случаях когда приобретение или прекращение гражданства
оформляется в порядке регистрации (т.е. в упрощенном порядке), об
этом подаются соответствующие заявления, а в случаях, не подпадаю-
щих под регистрационный порядок 5 0- оформляются ходатайства.
Необходимо отметить, 5 0что оформление заявлений или ходатайств
по вопросам гражданства производится подразделениями паспортно-ви-

- 65 -
зовой службы независимо от срока, на который заявитель зарегистри-
рован по месту жительства на территории России.
На лиц, прибывших в страну в связи с трудовыми соглашениями,
учебой или иными целями, а также граждан бывшего СССР, имеющих
статус беженца, материалы по вопросам гражданства оформляются пос-
ле решения в установленном действующим законодательством порядке
вопроса о месте жительства в Российской Федерации .
По заявлениям о приобретении и прекращении гражданства пас-
портно-визовые службы МВД, УВД (ГУВД) выносят решения в виде зак-
лючения, утвержденного министром внутренних дел республики, на-
чальником УВД (ГУВД) или их заместителями, в котором отражаются
биографические данные заявителя и все основания, дающие ему право
на регистрационный порядок приобретения или прекращения гражданс-
тва либо препятствующие принятию положительного решения с указани-
ем конкретной статьи Закона.
По ходатайствам о приобретении или прекращении гражданства
МВД, 5 0УВД 5 0(ГУВД) направляют все материалы на заключение в террито-
риальные органы Федеральной службы безопасности, проводят соот-
ветствующие проверки по учетам и после возвращения материалов вы-
носят по ним заключения.
Заключения подписывается начальником паспортно-визовой службы
и утверждается министром внутренних дел республики, начальником
УВД (ГУВД) 5 0или их заместителями.
Пятой группой полномочий ПВС являются полномочия 2в области
2организации и ведения учета иностранных граждан в целях контроля
2за соблюдением ими правил пребывания на территории страны, а также
2розыска лиц, скрывающихся от учета органов внутренних дел, 5 2который

- 66 -
2используется в работе оперативных служб органов внутренних дел и
2службы контрразведки. 0
Своевременный и полный учет иностранных граждан и лиц без
гражданства, находящихся на территории России, российских граждан,
выезжающих временно или постоянно за границу, является важным ус-
ловием успешного выполнения компетентными органами задач, связан-
ных с охраной общественного порядка и государственной безопаснос-
ти.
Подразделениями паспортно-визовой службы ведутся учеты следу-
ющих категорий иностранных граждан:
постоянно проживающих на территории республики, края, облас-
ти;
приехавших в страну на временное жительство по частным делам;
приехавших в страну по служебным, торговым, общественным де-
лам, на учебу, для повышения квалификации, на работу в соответс-
твии с межправительственными соглашениями, на отдых и лечение, а
также в качестве туристов;
возбудивших ходатайства о приеме в гражданство Российской Фе-
дерации.
Кроме того, ведутся учеты иностранных граждан по странам, из
которых они прибывают, и по целям въезда в страну.
Учет российских граждан, ходатайствующих о получении загран-
паспорта на временный выезд из России, ведется путем оформления
алфавитно-справочных и оперативных картотек и личных выездных дел.
В оперативном подчинении паспортно-визовой службы МВД России
находится Центр паспортно-визовой информации и статистики (ЦПВИС),
на который возложены задачи обеспечения правоохранительных органов

- 67 -
информацией, способствующей предупреждению и пресечению преступле-
ний и иных правонарушений, связанных с использованием возможности
выезда за пределы России и въезда в страну, а также осуществления
с Госкомстатом и другими организациями по вопросам учета миграции
граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства. Положе-
ние о ЦПВИС утверждено приказом МВД России N279 от 11 июня 1993 г.
Таков в общих чертах объем функций-задач и пределы компетен-
ции паспортно-визовой службы.

- 68 -
2 3. Правовое регулирования деятельности паспортно-визовой
2службы
Нет смысла специально доказывать, что устойчивое и эффектив-
ное функционирование органов внутренних дел немыслимо без надлежа-
щего правового обеспечения 51 0.
Cовершенствование правового регулирования деятельности систе-
мы органов внутренних дел , в том числе и ее составного элемента -
паспортно-визовой службы, является одним из приоритетных направле-
ний работы по укреплению правовых основ функционирования органов
государственной власти и управления Российской Федерации.
Этому вопросу уделено особое внимание в Концепции развития
системы органов внутренних дел и внутренних войск МВД Российской
Федерации на период до 2005 года.
Как известно, под правовым регулированием подразумевается
производимое "при помощи системы правовых средств (юридических
норм, правоотношений, индивидуальных предписаний и др.) результа-
тивное , нормативно-организационное воздействие на общественные
отношения в целях упорядочения , охраны, развития в соответствии с
__________________________________________________________
51 0 См., например: Веремеенко +И 0.И. Механизм административ-
но-правового регулирования в сфере охраны общественного
порядка. М.,1982. С.180; Лазарев В.В., Попов Л.Л.Роль пра-
ва в деятельности органов внутренних дел по обеспечению
общественного порядка. М., 1985. С.61; Розин Л.М.Механизм
административно-правового регулирования общественных отно-
шений в сфере общественного порядка. М.,1985. С.34 и др.

- 69 -
требованиями экономического базиса, общественными потребностями
данного социального строя" 51 0.
Общественные отношения, возникающие в процессе реализации
паспортно-визовой системы, затрагивают интересы большинства насе-
ления страны, а также значительного количества иностранных граждан
и лиц без гражданства.
Поскольку эти отношения достаточно однородны и регулируются
совокупностью взаимоувязанных правовых норм, система данных право-
вых норм обладает всеми признаками правового института 52 0.
Принципиально важным является то обстоятельство, что деятель-
ность ПВС МВД России осуществляется в рамках новейшего законода-
тельства постсоветского периода. Особо подчеркнем, что это законо-
дательство последовательно приводится в соответствие с международ-
ными нормами в области обеспечения прав и свобод человека.
Нормативную базу деятельности паспортно-визовой службы сос-
тавляет комплекс законодательных и подзаконных актов, носящих ие-
рархичный характер и которые с известной степенью услов-
ности можно подразделить на законы, указы Президента Российской
Федерации и Постановления Правительства Российской Федерации (1
группа); законодательные акты Субъектов Федерации (2 группа); нор-
мативные акты органов местного самоуправления (3 группа); ведомс-
_____________________________________________________
51 0 См.: Алексеев C.C. Общая теория права. М.,1981. Т.I.
С.289.
52 0 См.: Теория государства и права //Под ред.Васильева
А.М.М., 1977 . С.324 ; Якушев В.С. О понятии правового инс-
титута // Правоведение. N9 1970. С.63-65.

- 70 -
твенные нормативные акты (4 группа).
Возможна также и иная группировка данных нормативных актов, а
именно:
1) нормативные акты, определяющие и регулирующие правоотноше-
ния, возникающие по поводу паспортно-визовой системы;
2) нормативные акты, устанавливающие паспортно-визовые прави-
ла и ответственность за их нарушение;
3) индивидуальные нормативные акты, которые устанавливают
субъективные права должностных лиц, граждан России, иностранных
граждан и лиц без гражданства.
Правовые нормы, определяющие общественные отношения в области
паспортно-визовой системы закрепляются в Конституции Российской
Федерации, в основных законах, а затем конкретизируются в правовых
актах субъектов Федерации и ведомственных нормативных актах.
При этом ведомственные (МВД) нормативные акты, регламентирую-
щие деятельность паспортно-визовых подразделений могут быть сгруп-
пированы следующим образом:
регламентирующие общие вопросы деятельности службы (прежде
всего это Положение о Паспортно-визовой службе МВД Российской Фе-
дерации, объявленное Приказом МВД СССР от 22 марта 1993 года за N
124);
устанавливающие правила регистрационного учета российских
граждан (Приказ МВД России от 23 октября 1995 года N 393);
касающиеся выезда российских граждан, въезда-выезда и пребы-
вания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без граж-
данства (Приказ МВД СССР от 5 марта 1986 года N 076 с изменениями
и дополнениями, внесенными Приказами МВД СССР, МВД РСФСР и МВД

- 71 -
России, Приказ МВД Российской Федерации от 17 февраля 1993 года N
66, Указания МВД России от 29 января 1993 года N 1/426 и от 30
сентября 1993 года N 1/4287 и другие);
касающиеся рассмотрения вопросов о гражданстве Российской Фе-
дерации (Приказы МВД России от 5 мая 1993 года N 210 и от 30 июня
1994 N 330 с последующими изменениями и дополнениями);
по иной оперативно-служебной деятельности ПВС, материаль-
но-технической оснащенности службы, информационной работе и т.п.
(например, Приказ МВД России от 5 мая 1993 года N 213 и иные).
В комплексе все вышеназванные законодательные и подзаконные
акты обеспечивают регламентацию вопросов защиты прав и свобод
граждан Российской Федерации, находящихся на ее территории иност-
ранных граждан и лиц без гражданства, а также по поводу реализации
законодательства о паспортной системе, гражданстве, выезда за гра-
ницу и въезда в Россию, правового положения иностранных граждан и
лиц без гражданства в Российской Федерации.
Обратимся к анализу конкретных положений основополагающих до-
кументов, составляющих правовую базу функционирования ПВС.
Конституция Российской Федерации установила, что гражданство
приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом
и является единым и равным независимо от оснований приобретения.
Причем гражданин Российской Федерации обладает на ее территории
всеми правами и свободами и не может быть лишен своего гражданства
или права изменить его (ст.6).
Одновременно в Конституции Российской Федерации (ст.62) зак-
реплено, что гражданин России может иметь гражданство иностранного
государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным за-

- 72 -
коном или международным договором Российской Федерации.
Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Рос-
сийской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами
России, кроме случаев, установленных федеральным законом или меж-
дународным договором Российской Федерации.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации и междуна-
родными актами о правах человека каждый гражданин Российской Феде-
рации, а также лица, не являющиеся гражданами Российской Федера-
ции, имеют право на свободу передвижения , выбор места пребывания
и жительства в пределах России.
Воплощение в жизнь этих конституционных предписаний осущест-
вляется на основе Закона Российской Федерации "О праве граждан
Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребыва-
ния и жительства в пределах Российской Федерации" и постановления
Правительства от 17 июля 1995 г. N 713 "Об утверждении Правил ре-
гистрации и снятии граждан Российской Федерации с регистрационного
учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Рос-
сийской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за ре-
гистрацию".
Нарушение требований Правил влечет за собой ответственность
должностных лиц и граждан в соответствии с законодательством Рос-
сийской Федерации.
Во исполнение вышеназванного постановления Правительства Рос-
сийской Федерации МВД России утверждена Инструкция о применении
указанных Правил (Приказ от 23 октября 1995 года N 393).
Эта Инструкция является основным ведомственным нормативным
актом, регулирующим деятельность паспортно-визовой службы при осу-

- 73 -
ществлении ею функции регистрационного учета граждан. Основные
разделы данной Инструкции: общие положения; регистрация граждан по
месту пребывания в жилом помещении, не являющимся их местом жи-
тельства; регистрация граждан по месту пребывания в гостинице, са-
натории, доме отдыха и др.; регистрация граждан по месту жительст-
ва; регистрация некоторых категорий граждан по месту пребывания и
по месту жительства; снятие граждан с регистрационного учета по
месту пребывания и по месту жительства и организация контроля за
соблюдением Правил.
В соответствии с вышеназванными правовыми актами в целях
обеспечения необходимых условий для реализации гражданами своих
прав и свобод , а также исполнения ими обязанностей перед другими
гражданами, государством вводится регистрационный учет граждан
Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в
пределах Российской Федерации.
Важным обстоятельством здесь является то, что законодатель
впервые дает основные понятия места пребывания и места жительства
граждан.
Так, местом пребывания определяется гостиница, санаторий, дом
отдыха, пансионат, кемпинг, туристская база, больница, другое по-
добное учреждение , а также жилое помещение, не являющееся местом
жительства гражданина, в которых он проживает временно.
Местом жительства - жилой дом, квартира, служебное жилое по-
мещение, специализированные дома (общежитие,гостиница-приют, дом
маневренного фонда, дом для одиноких престарелых и т.д.), а также
иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преиму-
щественно проживает в качестве собственника, по договору найма,

- 74 -
договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законода-
тельством Российской Федерации.
Из вышеизложенного следует, что государством установлена обя-
занность граждан России регистрироваться по месту пребывания и
месту жительства в пределах Российской Федерации.
Ответственными за регистрацию граждан являются должностные
лица, занимающие постоянно или временно должности, связанные с вы-
полнением организационно-распорядительных или административно-хо-
зяйственных обязанностей по контролю за соблюдением правил пользо-
вания жилыми помещениями и помещениями социального назначения.
Ими могут быть должностные лица жилищно-эксплуатационных ор-
ганизаций государственного и муниципального жилищного фонда, жи-
лищно-строительных кооперативов, гостиниц, кемпингов, туристских
баз, санаториев, домов отдыха, больниц, акционерных обществ и дру-
гих государственных и муниципальных организаций и учреждений, име-
ющих жилищный фонд на праве хозяйственного ведения.
Контроль за соблюдением гражданами и должностными лицами Пра-
вил возлагается на органы внутренних дел, а именно на паспорт-
но-визовую службу.
Думается, что четкость в этом вопросе весьма важна, поскольку
обеспечивает исключение фактов беззакония и произвола, а также
возможности обжалования неправомерных действий должностных лиц в
связи с нарушением права человека на неприкосновенность жилища.
Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 года "О праве
граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места
пребывания и жилья в пределах Российской Федерации" является осно-
вополагающим документом для паспортных подразделений ПВС.

- 75 -
Вместе с тем, правовую базу деятельности этих подразделений
составляют также Законы Российской Федерации "О гражданстве", "Об
основах федеральной жилищной политики" (от 24 декабря 1992 года),
"О воинской обязанности и военной службе" (от 11 февраля 1993 го-
да), "О вынужденных переселенцах" (в редакции Федерального Закона
от 20 декабря 1995 года), другие законы РФ, Жилищный, Гражданский
и иные Кодексы Российской Федерации (РСФСР). Причем, очень важно,
чтобы положения всех этих нормативных актов были корреспондированы
между собой.
Так, например, в Законе от 25 июня 1993 года следовало бы
специально оговорить, что прием граждан на работу не может быть
связан с фактом их регистрации по месту жительства (пребывания) в
данном населенном пункте. Равным образом это относится и к некото-
рым нормам жилищного законодательства, поскольку право граждан на
обладание жильем (собственность, аренда, поднаем) не должно зави-
сеть от факта его регистрации по конкретному адресу.
Если бы такие оговорки были бы сделаны, то это позволило бы в
большей степени защитить права и свободы граждан Российской Феде-
рации и исключить тем самым многочисленные жалобы, которые в нас-
тоящее время поступают в органы государственной власти и суды.
В вышеназванных Правилах необходимо более четко разграничить
функции сотрудников жилищно-эксплуатационных служб (согласно зако-
на, они обязаны оформлять заявления лиц, выражающих согласие на
регистрацию граждан на их жилой площади, и передавать эти заявле-
ния в органы регистрации ) и сотрудников ОВД, уполномоченных зако-
ном проводить регистрацию, а также внести в них некоторые измене-
ния и уточнения, исходя из положений ГК РСФСР.

- 76 -
Так, в пункте 10 Правил следует установить срок регистрации
граждан по месту жительства граждан по месту пребывания до шести
(а не до трех) месяцев, учитывая норму статьи 680 ГК, где срок
проживания временных жильцов не может превышать шесть месяцев.
Важное значение для практической работы органов внутренних
дел по обеспечению правил паспортно-визовой системы имеет Закон
Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации", приня-
тый 28 ноября 1991 г. Верховным Советом России, дополненный затем
законами Российской Федерации от 17 июня 1993 года и 6 февраля
1995 года.
Как представляется, данные нормативные акты обеспечивают
практическую реализацию норм и принципов международного права и
Конституции России, создали благоприятные правовые условия для за-
щиты прав и свобод каждого гражданина Российской Федерации, в том
числе и находящимся за ее пределами.
В целях реализации Закона "О гражданстве" в постановлении
Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1992 г. N 950 "О
временных документах,удостоверяющих гражданство Российской Федера-
ции" в качестве таковых определены вкладыши к паспорту гражданина
СССР, свидетельству о рождении или удостоверению личности военнос-
лужащего. Во вкладыше должны быть указаны фамилия, имя, отчество
гражданина России, серия и номер документа, к которому выдается
вкладыш.
Заметим, что эти положения пока остались нереализованными.
Однако в плане их реализации (либо при выдаче новых паспортов
гражданина Российской Федерации) ожидается значительное увеличение
объемов работы подразделений паспортно-визовой службы.

- 77 -
В настоящее время документами, удостоверяющими личность граж-
данина Российской Федерации, необходимыми для осуществления ре-
гистрационного учета являются: паспорт, свидетельство о рождении,
заграничный паспорт ( для постоянно проживающих за границей граж-
дан), удостоверение личности (для военнослужащих), военный билет ,
справка об освобождении из мест лишения свободы (для лиц, освобо-
дившихся из мест лишения свободы) или иные документы,удостоверяю-
щие личность гражданина.
Формы заявлений, свидетельств и иных документов, 5 0удостоверяю-
щих регистрацию граждан , а также соответствующих штампов устанав-
ливаются МВД России.
Вместе с тем, в настоящее время перед органами внутренних дел
встала проблема документирования российских граждан, утративших
свои паспорта в следствии событий в Чеченской Республике.
Суть проблемы состоит не столько в факте утраты, сколько в
невозможности либо существенной трудности установления подлинной
личности гражданина, обратившегося по поводу утраты личных доку-
ментов, так как в ходе боевых действий соответствующие учеты ПВС
были уничтожены, а также в отсутствии в органах внутренних дел Че-
ченской Республики необходимого числа бланков и спецпродукции.
Так, только за период с февраля по март 1995 года ПВС времен-
ного федерального органа внутренних дел Чеченской Республики было
выдано свыше 2,5 тысяч справок по форме N 9 сроком действия на 6
месяцев. Причем во многих случаях данные справки выдавались даже
без фотографий.
В свяэи с изложенным, полагаем безотлагательным воссоздание в
органах внутренних дел Чеченской Республики полноценных подразде-

- 78 -
лений ПВС, с обеспечением их необходимым числом бланков паспортов,
виз, спецтехники и спецпродукции.
Закон Российской Федерации "О гражданстве Российской Федера-
ции" от 28 ноября 1991 года c с изменениями и дополнениями, вне-
сенными Законом Российской Федерации от 17 июня 1993 года, являет-
ся важным нормативным актом , призванным обеспечить осуществление
норм и принципов международного права и Конституции России, отно-
сящихся к гражданству и правам человека, создание наиболее благоп-
риятных правовых условий для каждого российского гражданина, защи-
ту и покровительство гражданам России, находящимися за ее предела-
ми.
Вместе с тем, деятельность ПВС обращена как к гражданам Рос-
сии, так и к иностранным гражданам и лицам без гражданства.
В этой связи обратимся к раскрытию юридического содержания
понятий "гражданство", "иностранный граж